两部委银行绩效考核评价制度比较

阎奇冠 权传扬 杨瑾

两制度基本情况

2016年6月，财政部印发了《金融企业绩效评价办法》（以下简称《评价办法》）。该《评价办法》系修订版，第一版于2011年5月印发。财政部出台《评价办法》的目的是为了“加强对金融企业的财务监管，进一步规范金融企业绩效评价工作，综合反映金融企业资产营运质量，推动金融企业提升经营管理水平，促进金融企业健康发展”。财政部对金融企业的2016年度绩效评价工作即执行新的《评价办法》，这其中就包括银行业金融企业（机构）。

2012年6月，原中国银行业监督管理委员会（现为中国银行保险监督管理委员会）出台了《银行业金融机构绩效考评监管指引》（以下简称《监管指引》），并自印发之日起施行。银监会制定《监管指引》的目的是“促进银行业金融机构建立有效的激励约束机制，转变发展方式，实现审慎经营”。此外，银监会的另一个考量是，与之在2010年2月出台的《商业银行稳健薪酬监管指引》形成配套制度，因为从实践看绩效考评是稳健薪酬的基础。

《评价办法》和《监管指引》都属于部门规范性文件，法律效力相同。

两制度不同之处

由于两部委职责功能相异和绩效考核评价工作导向各异， 《评价办法》和《监管指引》存在诸多不同。概括起来有以下几个方面。

开展考核评价工作的主体不同。财政部门依据《评价办法》对金融企业的绩效进行评价，制度的制定者即实施者。《监管指引》的制定者是银监会，实施主体是银行业金融机构；银监会及其派出机构的职责是对所监管的银行业机构绩效考评工作进行监督管理，对不符合指引要求的，责令限期整改、采取监管措施乃至实施行政处罚。

适用的金融机构不同。《评价办法》适用于我国境内所有金融企业，并将金融企业具体区分为四大类：银行业、保险业、证券业和其他金融业（如金融控股公司、金融投资管理公司、融资担保公司等），分行业进行绩效评价。其中，银行业金融机构具体包括国有银行、邮政储蓄银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、信用社、新型农村金融机构、金融租赁公司、财务公司、金融资产管理公司、信托公司等，但未包括政策性银行（财政部另行制定政策性金融机构绩效评价办法）。《监管指引》的适用对象是我国境内商业银行、农村信用社等吸收公众存款的金融机构，以及金融租赁公司、财务公司、金融资产管理公司、信托公司和经银监会批准设立的其他金融机构。另外，政策性银行和实施条线管理的商业银行参照执行。从法理上看，《监管指引》对适用机构和参照执行机构的约束力度和强度不同。

考核评价的指标类型和权重设置不同。财政部的《评价办法》中，四大类金融企业的绩效评价指标及其权重有所不同。就银行业金融机构而言，设置有四类指标：盈利能力、经营增长、资产质量、偿付能力，权重分别为25%、20%、25%和30%；四类指标又细化为13个具体指标并有各自权重。银监会《监管指引》规定，银行业金融机构绩效考评指标是合规经营、风险管理、经营效益、发展转型、社会责任这五大类指标，但对具体指标及权重未做规定，而是赋予银行业机构结合自身发展战略、风险偏好和市场定位等因素，确定绩效考评具体指标及其权重的权利。当然，《监管指引》明确要求，合规经营类和风险管理类指标权重应当明显高于其他类指标。

被考评对象的层次不同。财政部门根据《评价办法》对银行业金融机构的绩效评价，仅在法人层面开展，不涉及也无关银行分支机构。在银监会的工作中，根据《监管指引》，银行业金融机构绩效考评对象不仅有法人层面，也有分支机构和职能部门。如：银监会要求分支机构不得提高考评标准和相关要求；各级考评对象应当于年初将上级机构考评要求和本级机构对下考评要求，报送银监会派出机构；对风险管理、内控合规、内部审计等部门的绩效考评，应当有利于其独立、全面地履行职能。

考评标准不同。财政部根据中央管理金融企业和省级财政部门报送的快报资料，对数据进行筛选剔除，建立样本库，分银行业（除政策性银行和新型农村金融机构）、保险业、证券业和其他金融业（含新型农村金融机构）分别测算绩效评价指标的标准值。银监会的做法是，由银行业金融机构及其分支机构自主确定绩效考评标准。银监会关注的重点放在年度经营计划的审慎性、绩效考评目标与年度经营计划的吻合性、分支机构是否提高了考评标准等方面。

考核评价工作的方式方法不同。财政部门对银行业金融机构的绩效评价工作是通过“财政部金融企业绩效评价管理系统”完成的：绩效评价软件根据“绩效评价基础数据表”“基础数据调整表”和“加减分事项表”，自动生成“绩效评价指标及结果计分表”和“绩效评价报告”。而银监会及其派出机构是通过现场检查来完成对银行业金融机构绩效考评监管的，主要采取调阅资料档案、询问交流等直接接触方式。

对金融控股集团绩效评价的安排不同。财政部的《评价办法》还适用于各类金融控股（集团）公司绩效评价工作，工作程序是先按控股子公司（企业）各自绩效评价得分及其平均净资产权重，综合计算控股（集团）公司的绩效评价得分，再采用其他金融业行业调节系数进行调节。这种规定当然也适应于银行集团。银监会的《监管指引》没有对并表集团层面的绩效考评工作做出安排， 只是要求银行业金融机构按照并表管理原则，对全资或控股的非银行金融机构进行绩效考评，这依然是法人层面的。

若干绩效评价指标计算公式不同。财政部的《評价办法》附有金融企业绩效评价指标计算公式，其中若干银行业金融机构绩效评价指标算法与银监会的存在差异。如成本收入比：

财政部的成本收入比=业务及管理费/营业收入×100%；

银监会的成本收入比=（营业支出-营业税金及附加）/营业净收入×100%。

再如利润增长率：

财政部的利润增长率=（本年利润总额-上年利润总额）/上年利润总额×100%；

银监会的利润增长率=（本年净利润-上年净利润）/上年净利润×100%。

若干绩效评价指标的归类不同。财政部的《评价办法》中， 银行业金融机构的流动性比例这一指标划分在“资产质量状况” 大类。在银监会的监管工作中，流动性比例指标归属于“流动性风险”类，在《监管指引》中属“风险管理类”大类。流动性比例，是一个月内到期的流动资产与一个月内到期的流动负债的比值，尽管借此评价商业银行流动性状况时，需要分析流动性资产的质量状况，但设计和使用这一指标的意图是衡量商业银行短期流动性状况，该指标并不能直观直接地反映资产质量状况。

财政部的《评价办法》中，核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率划分在“偿付能力状况”大类，这种分法欠妥。一是因为商业银行资本的本质特征是可以自由支配并承担未来的不确定损失的（确定的损失由各类损失准备金补偿）。二是银行业金融机构的偿付能力主要是指兑付各项存款、及时偿还融入的同业资金等各类债务的能力，该能力主要由流动性比例、流动性覆盖率、净稳定资金比例、核心负债依存度等流动性指标来衡量分析，并非三个资本充足率指标。在银监会，三个资本充足率指标单独划归于“资本充足”类指标。

除此之外，财政部的《评价办法》中，杠杆率指标划分在“资产质量状况”大类，也有失妥当。在银监会，杠杆率指标划归于“资本充足”类。杠杆率是对资本充足率指标的补充，是反映银行以同样的资本支持资产规模的程度。该指标并不反应银行资产质量状况。

两制度的互通与借鉴

两部委的银行绩效考核评价制度有着各自目的、特点和优缺点。财政部的《评价办法》操作性强，简单易行，能反应被考评单位绩效状况在同行业中所处水平，但定量成分较多，也欠缺一定的灵活性。银监会的《监管指引》则考虑的更为全面系统，实际操作较为灵活，但考评情况易受实施者和监管者个体影响，也欠缺考评结果和问题的横向比较。

各级财政部门、银监部门对银行业金融机构进行绩效考核评价时，可以相互借鉴和共享信息。一方面，银监部门在对银行业机构法人层面绩效考评时，除了关注相关考评指标是否达到了最低监管要求外，还可以了解财政部建立的银行业机构绩效评价样本库，参考有关绩效评价指标的标准值。另一方面，财政部门在对银行业机构进行绩效评价时，应加强同银监部门在涉农贷款、中小企业贷款、行政处罚、重大违规违纪案件等方面的沟通与信息获取。因为财政部的《评价办法》允许对发放较多涉农贷款、中小企业贷款的银行业机构适当加分；同时，对发生重大不利事件、违反存款偏离等监管规定的，要予以扣分。另外，银监部门还可以通过财政部门，了解银行集团的综合绩效评价情况。总之，两部委應加强工作借鉴，相互参考和共享信息，以期银行业金融机构绩效考核评价的结果结论更加客观科学，成果运用更加充分深入。

（本文观点不代表供职单位意见。）

（作者单位：中国银行保险监督管理委员会铜陵监管分局）