农民工权利保护缺失的问题探析

黄恒林

【摘 要】农民工合法权利被侵犯的状况令人担忧，农民工政治权利的实现处于尴尬的困境、受教育权利的不平等、就业生存权屡遭侵害和社会安全保障权利得不到保障。以法律为视角探析农民工权利法律保护缺失主要受到立法不完善、行政管理缺位和司法救济的缺陷。

【关键词】农民工；权利保护；现状；原因

一、农民工权利保护存在的问题

（一）政治权利实现的尴尬困境

农民工作为社会弱势群体来说，“弱”远远不是经济上的贫困和身体健康上的疾病这么简单问题，更重要的是，“弱”代表着他们在政治生存中的不利处境和受到威胁。我国选举法主要是按户籍地划分选举选区，农民工群体人口流动性较强，并且户口在农村，因此他们在城市基本上是没有选举权，回到遥远的户籍地农村参加选举成本又高，虽然选举法规定可以委托选举，但是他们本身除了对工薪有强烈的要求外，对政治权利的法律意思意识低，况且通过委托方式来表达农民工利益和权利诉求，很难从本质上保护到他们的根本利益，直接导致了他们的切身利益得不到有效的保障。

（二）农民工子女受教育资源的不平等

农民工子女的义务教育过程的入学、升学以及整个教育都存在较大的障碍。由于教育资源的缺乏，在城市教育资源较好的公办学校的学生名额优先留给本户籍地的学生，而农民工随迁子女则要求就比较苛刻，有些城市设置需要具备“五证齐全”等要求，甚至巧立名目收取较高的借读等费用。他们根本没有相应的经济条件和交通条件，在复杂因素影响下，很多直接放弃城市就读来到农村成为留守儿童，同时父母忙于打工，子女的家庭教育缺乏，容易导致学习成绩差、心理问题甚至行为出格等问题，辍学后又踏上农民工的行列而畸形发展。由于乡村适龄接受教育的子女大幅度减少，近几年村小学普遍面临关闭的风险，只能到较远的乡镇小学接受教育。同时农民工子女在学校受到不同程度的区别化对待现象，学校在贫困生评比程序相互“比穷”等非人性化现象突出和来自社会的歧视，随着时间推移，农民工子女心里容易形成“低人一等”的阴影。在现阶段，农民工随迁子女与城市户籍学生的义务教育资源和环境相比仍然差异较大，因此对于孩子的学习和成长有很大的影响。

（三）就业生存权屡遭侵害

1.勞动报酬权屡遭侵害

劳动报酬是农民工在工作生活中生存和发展的重要前提，拖欠和扣留工资现象依然大量存在，以计件计时方式没有获取在国家规定的相应节假日加班费，企业管理制度不规范，只考虑经济效益延长工作时间，甚至违反法律法规克扣、拖欠工资以及休息休假每周半天休息得不到保障难于落实，以及工资待遇低廉难于支付日常生活高费用。农民工与城市正式职工相比，他们在同样的岗位却得不到同样的劳动报酬，付出更高的劳动等现象仍然突出。据报道，山东省临涧镇165名保洁员被拖欠了半年工资，官方回应环卫所过年放假领导不在。[1]农民工工资低于劳动力价值，最低工资保障制度得不到保障，随着物价水平的上涨，工资幅度多年未涨，他们千里迢迢出门辛苦劳动，连自己的生活都没法保障，头上顶着一把刀，更不要说看病、建房卖房、孩子上学、赡养父母。

2.休息休假权得不到保证

我国《劳动法》规定了劳动者工作时间的工时制度。但是现实工作中，农民工普遍反映劳动长期超时加班现象严重，加班加点是常态，甚至法定节假日工作还得继续，只有周日晚休息且三倍工资给两倍等现象。用人单位往往采用不合理的“加班型”薪资结构，他们把基本工资很低，要通过加班才能获得较高的工资，许多安全事故与农民工超时加班、超负荷劳动造成的过度疲劳有关，同时职业安全也得不到保护，这对农民工的身心健康造成了巨大的损害。

（四）农民工社会安全保障的缺失

社会养老保险制度作为人民生活的“安全阀”、收入分配的“调节杆”和社会运行的“安定器”，其建设有着突出的成绩。[2]现阶段对农民工的养老保险有了一定进步的探索，但是这些探索在实践中远远没有达到预期效果，农民工参保率低，基本权益缺乏保障。农民工的养老保险制度残缺、权责模糊、待遇水平差、保险关系转续困难等问题，导致部分农民工仍然游离于养老保险制度之外，形成了我国社会保险制度的一个突出短板。[3]由于社会保障水平的差距，农民工选择在乡村的“新农保”，这种覆盖广、回报低、次水平的社会保障无法保障农民工的养老支出，这都极大阻碍农民工参加社会保险的积极性。

二、农民工权利法律保护缺失的影响因素分析

（一）法律是最根本的因素

农民工权利实现受阻最主要的原因是立法不平等、适用法律不严格和权利调节救济机制设置不合理。[4]我国二元户籍制度形成城乡二元经济结构，城乡之间的经济差距大，城市户口和农村户口在公共资源利益分配上的差距非常明显。农民工户口受到了很多不公平的待遇，长时间内农民工在城市务农的身份得不到社会的认同，虽然长期生活在城市但却不完全融入城市，亦不是传统农民也不属于城市居民的尴尬处境。常常被排挤在城市公共服务之外。从法理角度分析，农民工作为我国公民本该实际享有宪法法律赋予的平等权，然而却没有健全的法律法规保护农民工的基本权利而处于边缘化的法律地位。

我国《劳动法》第12条是封闭式的法条限制了劳动者权益随着社会的发展有着不同特殊需求的变化，用人单位时常采取户籍、工种、身高、年龄等歧视，有些单位以岗位涉及重要财物为借口而不招收外来农民工等隐性就业歧视。有些地方政府为了促进本地经济提升本地就业率而出台各项方针政策限制外地务工人员。在实体法存在漏洞外，程序救济法也有不足的内容，我国在就业歧视、工伤、社会保障等纠纷救济中过于繁琐和时间过长而不得不放弃维权。

农民工的工资支付、工伤保护和社会保障也没有相应配套法律文件，诸多零散于行政立法的“条例”、“规定”、“意见”、“通知”、“办法”等层次效率较低中，大多是应对社会关注热点而产生，其权威性和稳定性不言而喻，缺乏法律上位法的强制性、统一性和稳定性，这不能真实有效的保护农民工的权利。

（二）行政管理不到位是农民工权益得不到有效救济的行政因素

虽然农民工对城市发展具有不可替代的作用，但是如果农民工基本生活保障得不到保证，人格尊严得不到尊重，基本权益被剥夺，其对城市的交通、住房、环境等一般社会秩序不仅带来一定的负面影响，而且在社会内部会产生仇视潜在着社会冲突危害社会稳定，为和谐社会注射了一剂不稳定剂而产生巨大的社会隐患。因此很多政府部门采取管理控制的惩罚措施，而不是积极的教育引导和保护。劳动行政执法人员不足，职业素质参差不齐，劳动监管不到位，没有建立健全农民工权益受损预防预警机制，劳动行政管理部门“不告不理”的原则，没有履行好劳动法律保护的宣传的职责，难以使劳动监察执法有效发挥作用，大力推进经济转型忽视了农民工的就业生存和发展。笔者认为，立法不到位到执法不严，无疑是对农民工伤口上撒把盐，对农民工权益又是更深层次的侵害，行政部门重在维护社会稳定，制裁手段多于警告、通告批评、责令改正等行政处罚不严导致法律保护的空架子难于起到威慑作用，在农民工权利受侵害得不到有效保障是法律失灵之突出表现。

（三）司法救济制度是农民工权利保护的终极保障因素

1.农民工司法救济存在的缺陷

我国劳动争议案件属于民事案件范畴，实行“原告就被告”原则。我国《企业劳动争议处理条例》规定了可以由职工当事人工资关系所在地的仲裁委员会处理，因此，让用人单位所在地的人民法院管辖更加适宜。然而，相当数量的农民工与用人单位产生纠纷后就已经辞职或被炒鱿鱼，权利受到侵害要进入诉讼程序时，其本身的流动性希望也能到原户籍地提起诉讼的双向选择，但是要回到原用人单位取证、起诉，既不方便农民工维权，也增加诉讼成本。

我国目前对劳动争议案件的司法救济实行“一裁二审”制度，协商、调解是选择性程序，但是要进入诉讼程序就必须先进行劳动仲裁，而且诉讼周期长。作为强势方的用人单位“圆滑”利用诉讼权利经过所有司法程序，而相对弱势一方的农民工则更没有时间、经济去打赢劳动争议，同时加上诉讼费用由原告的预交，现实中农民工的劳动争议往往涉及三四千工资，理性的农民工只能望其却步自认倒霉回避司法救济破坏了司法权威性，不得不选择极端手段维权于此又产生了社会秩序不良冲突的因素，不利于建设法治社会法治国家。同时多数农民工法律意识不高，不知道通过法律途径维护自己的合法权益而超过诉讼时效丧失维权的请求权。现行劳动争议司法救济程序如此复杂、时间较长，不能够及时有效的保护农民工合法权益。

2.农民工维权举证难

农民工缺乏法律意识，维权意识不高且本身就业难在与用人单位达成工作口头协议时往往不敢讨价还价多提意见。面对“谁主张、谁举证”的举证规则，用人单位掌握最有利证据处于绝对优势地位，绝大多数农民工面临无法证明或无力证明存在劳动关系，而最终面临败诉的局面。在司法实践活动中，按照民事诉讼程序审理劳动争议案件，其专业化水平仍然无法满足劳动纠纷争议的需求，随着劳动争议案件急剧增多，司法人员不足会导致案件审理周期过长，不能及时解决农民工的权益诉求。

（四）农民工自身素质是重要的主观因素

青壮年的农民工在乡村虽是精华，但是处于城市劳动力竞争上则属于相对劣势的地位。他们本身缺乏接受高等教育，文化知识和工作技能欠缺，教育资源先天不足，再加上高强度的劳动和长时间的劳作而缺乏学习的条件和时间，对现行国家对于保障自身的相关法律法规知道甚少，法律权利意识淡薄。农村“熟人社会”普遍还是一个依靠传统道德运行的礼治社会。当农民工权益受到用人单位侵害时，这种传统思维方式和行为方式仍有较大的惯性而潜存于权益保护之中，一般不会考虑投诉或诉讼的正規途径，他们往往不知抗争、不敢抗争，有少数知道运用法律武器维权，但是他们担心维权而丢掉工作，他们尽量通过与用人单位自行协商，不愿意也不知道运用国家公权力的正式途径解决，但往往事与愿违，加上复杂的司法救济程序和高昂成本，比较农村原有生活艰苦、孩子的教育和老人的抚养后，他们对这份工作容易满足，面对侵权行为产生了“多一事不如少一事”、“忍气吞声”的想法。

【参考文献】

[1]齐鲁网.平邑165名保洁员被拖欠工资5个月镇政府工作人员：领导不在家[EB/EL].（2017-01-21）[2018-04-20].http：//news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/

2017/0121/3355355.shtml.

[2]邹东涛、李欣欣.社会保障：体系完善和制度创新[M].北京：社会科学文献出版社，2011：6.

[3]汤兆云.建立相对独立类型的农民工社会养老保险制度[J].南京：江苏社会科学，2016：33.

[4]白小平.农民工的法律地位及其权利保护[J].西宁：青海民族研究，2008（1）：61.

[5]喻名峰.制度困境中的农民工权利[M].长沙：湖南大学出版社，2012：78.