科学设定司法鉴定类别初探

远丽辉 （新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心）

2017年7月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》。健全统一司法鉴定管理体制，要适应以审判为中心的诉讼制度改革，完善工作机制，严格执业责任，强化监督管理，加强司法鉴定与诉讼程序的衔接，不断提高司法鉴定质量和公信力，保障诉讼活动顺利进行，促进司法公正。2018年4月，司法部司法鉴定管理局下发了《关于印发2017年度全国司法鉴定情况统计分析的通知》（以下简称《2017司法鉴定分析》），从司法鉴定机构、司法鉴定人、司法鉴定业务、司法鉴定执业情况、数据分析五个方面对2017年度司法鉴定情况作出了真实、客观的分析统计，体现了主管部门严格落实《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》《司法部关于严格准入、严格监管、提高司法鉴定质量和公信力的意见》（以下简称《意见》）的决心和力度。

一、研究背景

司法鉴定类别的科学设定是健全统一司法鉴定管理体制的重要内容。2005年，全国人大常委会制定的《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）设定了法医类、物证类和声像资料三大类司法鉴定类别（以下简称“三大类”），并在第2条第四款兜底规定了“根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项”。2015年12月，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合下发了《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》，司法部、环境保护部共同下发了《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，决定将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围，实现了司法鉴定由“三大类”向“四大类”的转变。环境损害司法鉴定是《决定》实施十周年以来，第一个由司法部商最高人民法院、最高人民检察院决定纳入统一登记管理范围的鉴定事项，对推进司法鉴定工作发展具有重要的意义。

但是，在司法实践中，由于科学技术的发展和纠纷种类的复杂，对司法鉴定的种类需求也更加多样。实践中，存在着建设工程、司法会计、计算机技术、知识产权、文物鉴定等大量其他类鉴定事项（以下简称“其他类”），这些司法鉴定早已超出了统一登记管理的司法鉴定种类范围。并且，“其他类”司法鉴定机构大量存在，比如2017年，从事知识产权、司法会计、建设工程、产品质量、价格类等“其他类”鉴定业务的机构为1732家，占鉴定机构总数的40%①司法部司法鉴定管理局：《2017年度全国司法鉴定情况统计分析》。。但是，诉讼实践中亟需的“其它类”鉴定事项都未明确纳入司法行政机关统一管理的范围，由此产生了诸多问题。因为缺乏统一登记管理，有的地方法院不认可地方司法行政部门审核登记的“四大类”以外的鉴定机构，其出具的鉴定意见证明力尚不及会计师事务所出具的报告，甚至将“其他类”鉴定机构不予纳入名册；而有的地方法院则对“其他类”鉴定机构进行了甄别，行使了不该由其行使的权力。由此，实质上形成了司法鉴定行业的不统一，对健全统一司法鉴定管理体制造成冲击。如何满足人民群众对鉴定业务的需求，科学设定司法鉴定业务类别并纳入统一登记管理，统筹推进司法鉴定均衡发展，就成了亟需研究的课题。

二、司法鉴定类别设定现状及原因分析

（一）规制司法鉴定类别设定的法律法规及政策性文件

1998年，国务院机构改革时将“指导面向社会服务的司法鉴定工作”职能赋予了司法部，司法部于2000年11月出台了《司法鉴定执业分类规定（试行）》。《司法鉴定执业分类规定（试行）》将鉴定类别设定为：法医病理鉴定、法医临床鉴定、法医精神病鉴定、法医物证鉴定、法医毒物鉴定、司法会计鉴定、文书司法鉴定、痕迹司法鉴定、微量物证鉴定、计算机司法鉴定、建筑工程司法鉴定、声像资料司法鉴定、知识产权司法鉴定共13类。 2005年，全国人大常委会通过了《关于司法鉴定管理问题的决定》，其中明确规定国家对从事司法鉴定业务的鉴定人和鉴定机构许可以下鉴定类别：法医类鉴定；物证类鉴定；声像资料类鉴定；根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项。2017年11月，司法部出台了《司法部关于严格准入、严格监管、提高司法鉴定质量和公信力的意见》，其中明确严格登记范围。司法行政机关审核登记管理范围为从事“法医类、物证类、声像资料”，以及根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当实行登记管理的鉴定事项（如环境损害司法鉴定）的鉴定机构和鉴定人。对没有法律、法规依据的，一律不予准入登记。

从地方性法规层面看，《决定》颁布实施前，深圳、河南、湖北、江西、四川、河北、山西、宁夏8省（区、市）出台了司法鉴定管理方面的地方性法规；《决定》颁布实施后，重庆、浙江、陕西、山东、贵州、青海、福建、黑龙江、云南、江苏等省市陆续出台司法鉴定地方性法规，为加强改进司法鉴定管理工作提供了有效保障。在一定意义上说，这些司法鉴定的地方性法规的出台加快了司法鉴定体制改革的步伐，推进了《决定》的落实，但也反映出《决定》已经不能满足司法鉴定管理和司法实践的需要。司法鉴定地方性法规的陆续制定，形成司法鉴定管理体制的省级层面的一致，但却可能造成全国司法鉴定管理体制的不统一，如针对“其他类”司法鉴定，各地政策明显不一。

（二）对鉴定类别中“四大类”“其他类”的现状考证

2017年，全国经司法行政机关登记管理的鉴定机构共4338家，从事法医、物证、声像资料和环境损害（以下简称“四大类”）鉴定业务的机构为2606家（其中包括业务既有“四大类”又有“其他类”的综合机构327家），仅从事“其他类”鉴定业务的机构为1732家②司法部司法鉴定管理局：《2017年度全国司法鉴定情况统计分析》。（如图1）。

图1 2017年各类司法鉴定机构占比

2016年， 全国经司法行政机关审核登记的司法鉴定机构共有 4872 家。其中从事“四大类”司法鉴定的机构为 2582 家（其中包括业务范围既有“四大类”又有“其他类”的综合机构 375 家），占机构总数的53%。 仅从事“其他类”司法鉴定的机构为 2290 家，占 47%③党凌云、郑振玉：《2016年度全国司法鉴定情况统计分析》，《中国司法鉴定》，2017年第3期。（如图2）。

图2 2016年各类司法鉴定机构占比

比较2016、2017年数据可以看出，2017年“其他类”鉴定机构数量比上一年大幅减少，减少了558家，“兼有类”鉴定机构减少了48家，“四大类”鉴定机构增加了24家。统计中增加的“四大类”鉴定机构可能来自新登记或者“兼有类”鉴定机构不再具备“其他类”业务两个方面。“其他类”鉴定机构数量大幅减少，一方面体现了司法行政部门严格落实《意见》的决心，鉴定结构“小、散、乱”状况有所改观；另一方面也反映了各地对政策执行的不一致。 应该指出的是，“其他类”鉴定机构绝对数量的减少并不意味着“其他类”业务作用的减弱。2017年开展“其他类”业务的司法鉴定机构合计仍然达48%的比例④蔡长春：《司法部对司法鉴定行业严格准入监管显成效》，《法制日报》，2018年4月28日。。

（三）对司法鉴定类别设定现状的反思

从我国相关政策、法律和司法鉴定运行现状来看，司法鉴定机构的种类划分和登记管理制度尚待完善。在《决定》颁布后，全国大部分鉴定机构都已完成重新登记和编制，但仍有一部分鉴定机构如知识产权、司法会计、建筑工程司法鉴定等不能完全归类其中，在《决定》颁布前已合法登记的这部分鉴定机构该如何处置？另外，由于一些案件的实际需要，在某些地区出现了其他类别的鉴定业务，这些鉴定业务类别的法律归属也是值得探讨的。

此外是对新注册登记的机构不予登记、还是对《意见》下发之前的机构也不予登记，《意见》没有给出具体的解释。按照《司法鉴定机构登记管理办法》，鉴定机构许可到期之后是延续而不是重新登记，《意见》好像给了一个选择题。同时，对于“其他类”鉴定机构，假如不再予以登记，那么原有机构如何退出、如何转型，都是需要研究的问题。

三、科学设定司法鉴定类别的必要性

（一）科学设定司法鉴定类别是健全统一司法鉴定管理体制的必然要求

党的十八届四中全会要求“健全统一司法鉴定管理体制。”如何理解与把握“统一”，从应然角度，司法鉴定管理体制的统一应该至少包含统一登记管理、统一鉴定名册、统一鉴定程序、统一鉴定技术标准、统一处罚标准等，而前提是管理的统一，即由同一个主管部门予以登记管理。统一管理的要件之一是将科学设定的司法鉴定各类别统一于司法行政部门登记。但根据现行法律政策，司法行政部门仅仅实现了“四大类”司法鉴定业务的统一登记管理，而对“其他类”尚未实现登记管理。将“其他类”司法鉴定业务排除在司法行政机关登记管理范围之外并非《决定》制定的原意，《决定》第四款设置了兜底条款，即由司法部商两高确定其他司法鉴定业务类型，并且2015在环境损害司法鉴定业务上也实现了突破。

在《决定》草案说明中，明确“鉴于对司法鉴定的管理属于司法行政工作的范畴，同时，司法部根据国务院“三定方案”近年来一直负责司法鉴定人员和机构的管理工作”⑤《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定（草案）〉的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》，2015年3月。，所以由司法行政机关予以登记管理。至于为什么仅仅明确列出了法医类、物证类、声像资料鉴定三大类，《决定》在草案说明中解释，考虑到我国现行的一些法律、法规已对医疗事故、建筑工程质量、知识产权、资产评估、文物等学科和专业的鉴定在鉴定机构和人员管理，以及鉴定程序、标准等方面作了明确的规定。为了避免对这些鉴定机构进行重复管理，草案规定：“法律、行政法规规定有鉴定职能的组织接受委托从事司法鉴定业务的，从其规定，不再列为本决定管理的范围”⑥《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定（草案）〉的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》，2015年3月。。从说明中可以看出，对于“其他类”司法鉴定，《决定》并没有排斥，而是因为存在“规定”而没有规定。当前，在司法鉴定行业的各种规章及政策性文件不符合统一司法鉴定管理的情形下，进行统一立法、统一管理就显得更为必要。

（二）“其他类”司法鉴定在司法实践中不可或缺

在现实中，随着社会的飞速发展和日新月异的变革，对“其它类”鉴定事项正呈现出旺盛的发展需求。在司法实践中，为保障诉讼活动顺利进行，“其他类”的鉴定需求是客观存在的。进一步讲，当前各级法院编制司法委托专业机构名册涉及的类别很多，除了 “四大类”外，还包括了工程造价、会计审计、房屋质量安全、工程质量、产品质量、知识产权等鉴定类别，形成了司法鉴定的“册中册”。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化，在这个背景下，社会矛盾纠纷不断增多，纠纷主体、内容和表现形式也日趋多元化、综合化，这些矛盾纠纷处理不及时、不妥当很容易激化成群体性事件或引发刑事案件，影响社会和谐稳定。通过发挥司法鉴定制度的作用，公正客观有效地解决各种诉讼纠纷以及非诉性的民间纠纷，化解各类社会矛盾，将“其他类”司法鉴定业务纳入统一登记管理，既是对客观存在的积极呼应，也是从体制上解决司法鉴定管理难题的必经之道。

四、统一司法鉴定管理体制视野下司法鉴定类别完善之建议

（一）制定《司法鉴定法》

《决定》是我国司法鉴定立法进程中的一次质的飞跃，对司法鉴定制度的完善起到了极大的促进作用。但限于当时的客观情形，它没有从根本上解决司法鉴定工作中存在的各种深层次矛盾和制度冲突。《决定》规定过于原则，已不能适应依法治国、依法行政的要求⑦向勤如：《全国司法鉴定管理工作座谈会综述》，司法部政府网，2015年2月11日。。并且《决定》已经实施13年，《刑事诉讼法》《民事诉讼法》等多部法律法规已进行了修订，《决定》中的一些内容已经与现行的诉讼体制、证据规则脱节，实践操作也遇到了不少问题，已不能及时、有效地回应司法鉴定改革中出现的一些新问题。最高人民法院、最高人民检察院、司法部以及其他部委也制定了不少司法鉴定方面的规范性文件，对指导本部门的司法鉴定活动起到了一定的规范作用，但部门属性太强，立法层次较低，不具有普遍约束力。可以说，我国现行的司法鉴定制度缺乏系统的法律法规规制，直接导致了鉴定管理不到位、鉴定实施程序不统一、鉴定类别划分不科学，不能完全适应以审判为中心的诉讼活动要求，一定程度上影响了诉讼效果。

因此，建议按照深化司法体制改革的统一部署要求，进一步健全完善司法鉴定管理法律法规体系，尽快研究制定《司法鉴定法》。司法鉴定立法，既要做好当前的机构完善、职责分工，又要谋划和把握关于司法鉴定事业全局和长远发展的重大原则、方向问题。立法首先要求统一、完整，必须把鉴定机构、鉴定人、鉴定类别、鉴定原则等各方面纳入统一管理。因此，立法应在调查研究、立足实践的基础上，科学辩证地设定司法鉴定业务种类。

（二）科学设定司法鉴定业务种类

在司法鉴定类别设定上，建议以法医病理、法医临床、法医精神病、法医物证、法医毒物、司法会计、文书、痕迹司法、微量物证、计算机、建筑工程、声像资料、知识产权、环境损害司法鉴定为主线，吸收近几年出现的司法鉴定业务新类型。具体设计中，还要针对科学技术的发展合理预留司法鉴定类别的设定空间。

从近期看，建议以《意见》为指导准则，合理设定司法鉴定类别。《意见》要求：“要坚持问题导向，深入开展调查研究，了解实际情况，研究把握司法鉴定监管工作规律，从加强公共法律服务体系建设的总体要求出发，结合本地实际提出贯彻落实的方案和措施，解决存在的问题。”建议对现有“其他类”的司法鉴定机构，根据现有资质许可、认证认可、人员设备、经营业绩、管理体系、社会信誉、行业资质等方面进行全面客观的第三方评价，对不符合要求条件的机构坚决给予取缔，反之则给予保留，并支持其向“综合类”鉴定机构模式转化，体现差别化对待的管理制度。在这点上，可以参考江苏省司法厅2018年颁布的《江苏省司法鉴定机构登记工作指南》。《江苏省司法鉴定机构登记工作指南》以规范、严格的标准，对从事房屋建筑工程、交通工程、电子数据等“其他类”司法鉴定类别进行了保留和完善，以满足诉讼需求。但对从事房屋建筑、交通工程，以及电子数据、环境损害评估的鉴定人执业资格等提出了特别要求。比如针对房屋建筑工程司法鉴定，规定了“申请从事房屋建筑工程司法鉴定业务的单位应当取得建设部门颁发的建设工程质量检测机构证书，由至少五名副高以上专业技术职称的专业人员和注册结构工程师、注册土木（岩土）工程师、注册建筑师或者注册建造师担任司法鉴定人。实验室使用面积应当达到1000m2以上”⑧《江苏省司法鉴定机构登记工作指南》，2018年版。。

（三）严格登记制度、畅通退出机制

近几年，司法行政部门出台了一系列规章制度，司法鉴定机构“小、散、乱”的现象也得到了一定程度的解决。但是，仍存在准入门槛较低的问题，部分鉴定机构规模很小、设备简陋，不仅对司法鉴定的权威性有很大的影响，也不利于司法鉴定行业的发展壮大。建议提高鉴定机构和鉴定人准入门槛，在登记审核中，既要考虑申请人的学历、专业技术职称、行业执业资格，也要考核其实际的鉴定工作能力和水平。此外，建议制定相关规范，完善司法鉴定机构退出机制。将一些不符合要求或者存在严重违反鉴定流程和制度的鉴定机构和鉴定人淘汰出局，优化司法鉴定队伍。完善培训机制，提高鉴定人素质，促进鉴定行业发展，树立司法鉴定行业权威。

（四）推动发展公立型鉴定机构

“司法鉴定是维护司法公正的重要保障，要坚持以‘公有’为主。”2018年两会期间全国人大代表、北京律师协会会长高子程提案建议“司法鉴定机构应推行国有化。”鉴定机构的性质由其设立或者依托的主体的性质来定，公立型鉴定机构，是指大专院校、科研院所、国营大中型企业所设置的事业型、企业型鉴定机构，当然，在当前鉴定体制下，还包含侦查机关设立的机构。据2017年统计，依托卫生、教育、科研部门成立的鉴定机构占鉴定机构总数的39.44%⑨司法部司法鉴定管理局：《2017年度全国司法鉴定情况统计分析》。。

在以审判为中心的诉讼制度中，鉴定意见对裁判结果的影响是毋庸置疑的。如果鉴定意见不客观甚至不真实，必将直接导致裁判结果的不公正不公平，从这个意义上讲，鉴定机构的公立性就显得尤为重要。当然，许多社会化的鉴定机构对鉴定体制的完善也发挥着重要作用，但不可避免地会因为生存、竞争的缘故产生一些不客观的鉴定意见，降低了鉴定机构的公信力。对此，主管部门要严格落实监管责任，但从长远看，司法鉴定机构呈现公益性和公立性是很有必要的。