论高校治理现代化的影响因素及其实现途径

摘 要 十八届三中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。这是国家改革的总目标，也是各领域改革的总要求。本文以高校治理现代化为出发点，尝试性的探索高校治理过程中各单位主体之间的关系，分别从宏观和中观的角度对高校治理现代化的影响因素进行分析并提出了行之有效的措施。

关键词 治理体系 治理能力 高校治理现代化 影响因素 实现途径

中图分类号：G640 文献标识码：A

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，创新性地将“制度”与“能力”联系起来，突出强调治理体系、治理能力要实现现代化。教育改革作为全面深化改革的重要领域，毫无疑义要自觉围绕这一总目标、落实这一总要求。作为肩负着实现国家战略历史使命的高等院校，必须加快推进治理体系和治理能力现代化进程，为全面建成小康社会提供坚强有力的人才支撑和智力支持。本文从高等学校治理的微观角度出发，尝试性的探索我国高校治理中存在的问题以及问题出现的原因，并着重从学校治理层面探讨高校治理现代化的途径。

1文献回顾及概念界定

1.1文献回顾

关于我国高校治理的问题，目前学术界尚缺乏系统的学术论证，对这一问题的研究有待深化。袁贵仁在2014年全国教育工作会议上的讲话指出：我国举办着世界最大规模的教育，2.6亿学生、1600万教师、52万所学校，各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求的个性化都在不断增强。教育规模扩大后，各方面更加关注教育质量和水平；教育经费投入增多，各方面更加关注教育公平和效益；接受高等教育人数不断增长，各方面更加重视教育结构和布局；城镇化加速推进，教育人口出现了前所未有的迁移流动；经济全球化日益深化，国际竞争异常激烈，加强对外交流合作日益紧迫；信息化的飞速发展，对教育理念和方式带来多方位的冲击。教育作为社会的一个子系统，随着形势的发展变化，迫切需要我们加快实现由办教育向管教育转变，由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由教育管理走向教育治理。李福华（2012）在他的《大学治理与大学管理》一书中，对大学治理和大学管理进行了理论分析和边界划分，认为两者存在时间上、规模上和制度上的边界。时间上管理活动始于治理活动之先，规模上治理活动建立在管理活动基础上，另外跟学校规模及发展现状密切相关。但学界对于教育中治理现代化问题的研究缺乏科学理论的指导，同时诸多现实问题如何采用现代化的方式进行解决也有待探索。

1.2概念界定

从狭义的角度看，治理主要是指控制、指导或操纵，与统治交叉使用。在《现代汉语词典》中，治理有两种含义：一是统治、管理，使之安定有序，如治理国家、治理家务；二是处理、整理，使之不发生危害并起作用，如环境治理、污水治理等。而现代意义上的治理却是广义的治理，诞生于20世纪80年代末90年代初。治理理论创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙（J·N·Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中将“治理”定义为：“一系列活动领域里的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。1995年，全球治理委员会发布《我们的全球伙伴关系》报告定义“治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式总和，它是使相互冲突的或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排”。其中高校治理是在高校利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。其基本前提是利益主体多元化以及所有权与管理权分离。

2高校治理的理论基础

2.1高等教育功能论

康德是历史上第一个对现代大学的学术目的、性质和秩序给出理念层次上规定的哲学家，他认为：大学学术共同体中包含一个教学独立于政府支配之外的学部是绝对必要的；没有任何外界主体对它下达指示，它可以自由评估一切，仅关心科学自身的利益，在这样的学部中，理性有权公开立说。大学应独立，学术应自由，这是康德关于大学的主张。14世纪到18世纪的德国提出了教育最基本的四大理念：一是追求人的发展，使人具备很高的修养；二是追求真理；三是学术自由，大学应由教授治校，体现大学内部管理上的自由；四是寂寞，研究者潜心做学问，产生重要成果。这些理念从根本上解释了高等教育应有的重要功能，而不是将教育置于政治、经济等利益角度上作考量。我国的高等教育治理中恰恰忽视了高教最重要的目的和功能，而本末倒置的追求政治和经济利益。

2.2法人理论

高校法人治理是指高校作为一个法人组织，如何通过一系列的制度安排，来更好的满足高校发展过程中不同利益主体的利益诉求，实现高校利益最大化。高校法人治理一方面体现在高校作为一个法人组织，如何在获取更多资源的基础上实现自主办学、自我管理和自我约束；另一方面体现在高校利益的最大化不仅表现在当下，更重要的是对整个人类社会发展的促进作用。既要面对公共利益和个体利益，也要面对短期利益和长期利益。高校的治理必须具有独立的法人地位，这是高校治理的前提，没有独立的法人地位，就谈不上治理。法人理论认为高校法人治理结构是高校法人治理的核心问题，健全、完善的法人治理结構是实现法人治理的关键和前提。大学是非营利性法人，不以追求资本利益为目的，更关心的是人的身心和谐发展和国民整体素质的提升，是提升国家综合实力的重要途径。

2.3利益相关者理论

利益相关者理论是西方经济学家在研究公司治理时提出的一种理论主张。利益相关者理论主张：（1）所有的受企业影响的利益相关者都有参加企业决策的权力；（2）管理者负有服务与所有利益相关者利益的信托责任；（3）企业的目标应该是促进所有相关者利益而不仅仅是股东利益，企业应该站在更高的角度考虑所有利益相关者与整个社会的关系，并承担一定的社会责任。高校是一种典型的利益相关者组织，应该由利益相关者共同控制，而不是某一个人或某一类人独立的行使高校控制权。我国高校管理体制中现存的问题主要表现为：第一，高校的外部利益相关者较少参与学校决策，“内部人”控制现象较为严重。第二，学生主体没有得到足够的重视，导致高校学生地位缺失，成为学校里的弱势利益相关者。第三，从高校与政府的关系来看，政府过分的对高校进行控制而缺少监督。由此导致我国高等教育利益相关者之间的权利和地位严重不平等。

2.4委托代理理论

委托代理理论是建立在信息经济学的基础上，一方面，由于在认知方面的有限理性，任何人都不可能拥有完全的信息；另一方面，信息的分布在个体之间也是不对称的。这两方面的修正，产生了委托代理理论。委托代理理论在高校治理中的运用体现在党委与校长、学校与各学院、学院与教授之间的关系上，每一主体既是宏观层面上的代理人，又是微观层面的委托人，环环相扣的委托代理关系使权利转移和交接出现种种问题，委托人与代理人之间没有明确的契约，一定程度上增加了监督考核的难度。在高校的委托代理关系中，管理监督效率低，高校经营成本大很大程度上是由于代理关系模糊、效率减损、责权利的划分和界限不明造成的。高校治理的关键是构建有效地制衡机制，同时科学合理的放权、赋权，以激励代理人为实现委托人的目标而努力，同时对代理人形成有效地约束。

2.5人力资本产权与知识产权理论

就法律意义而言，人力资本产权是指人力资本所有者依法享有的自由支配其人力资本，并排斥他人干涉的专有财产权。知识产权指的是人们可以就其智力创造的成果而依法享有的专有权力。由于人力资本、知识与其载体的不可分割性，人便是人力资本产权与知识产权的主体。高校中人力资本产权与知识产权绝大部分来源于教授及其他科研从事人员，教授及科研、教学人员几乎承担了高校运行发展过程中所需的所有人力资本来源，这是高校发展的重要支撑力量，是知识创新的源泉和决定因素。人力资本是产生知识产权的基础，而高校作为人力资本与知识密集的学习型组织，更应重视该方面的治理与发展。因此，我国高校建立完善的人力资本产权制度及知识产权制度具有一定的必要性，同时，保障教授、学者的人力资本及知识产权有利于提高教授在高校治理中的地位以及学术地位较之行政权力的重要性。

3现存高校治理中亟待解决的问题

教育领域及教育改革过程中存在的问题已经过无数的政治家、教育家以及各学科领域学者的研究讨论，虽然我们在教育改革过程中取得了一定的进步，但客观地来讲，我们并未取得期待的效果，甚至某些改革措施只是一时兴起的口号性建设，带来更多的问题。

3.1政府与高校之间的权力关系

首先，我国高校治理中最突出的问题之一便是权利至上，教育体制严重官僚化，这种权力至上、缺乏人文气息、崇尚官本位、追求急功近利的教育体制直接导致了高校经营发展以行政为导向，学术环境处在一个等级森严的制度约束中。在教育与政治的关系问题上，教育是执政者培养接班人、控制被统治者思想的工具，教育永远听从于政治，在政治的手掌下难以有足够成长的空间；其次，教育改革重形式、轻实质。我国现行的教育体制并不是在教育事业长久发展领域中自主形成的制度，而完全是由政府制定并写入宪法强制实施的，任何情况下提出的改革都是在原有制度体系不变的前提下进行的，政治体制决定着教育发展的方式、方向、目标和决策的归属权；最后，我国处于社会主义初级阶段，社会发展过程中有太多的问题：政治问题、军事问题、经济问题、贫富差距、环境污染、人口问题等等，这一系列问题的存在导致了我国高校发展面临严重的来自政府的压力使高校治理现代化难以实现。

3.2学校内部的权力关系

首先，在高校党委与校长的关系上，党委代表了党的意志，有对高校经营管理的最高权力，校长则缺乏自主发展学校教育的权利。在熊丙奇先生撰写《体制迷墙》一书过程中，采访过多位名校校长却未能得到作为知名学者应有的发声；其次，校长与教授的关系上，存在校长治校和教授治校的矛盾，行政系统与学术系统界限模糊，行政系统过多的干扰学术系统的发展目标和决策方向，同时，教授在高校治理中地位的缺失，使之缺乏应有的治校权；再次，在高校与内部学院的关系上，学校为各学院分配资源、制定规模，学员内部发展完全听从于学校的安排和规定。没有自主发展权；最后，在高校与学生的关系上。高校学生在修读专业、课程选择等方面完全缺乏自主权，很多学校利用学生害怕滑档而选择愿意接受专业调剂的心理，将学生调剂到 “冷专业”，这种现象已屡见不鲜。与其说是没有学生选报该类专业浪费了教育资源，不如说是高校没有充分考虑自身专业结构的合理性而盲目扩大规模导致了教育资源浪费。

3.3高校治理中权利主体博弈的效率损失及思考

博弈论是二人在平等的对局中各自利用对方的策略变换自己的对抗策略，达到取胜的目的。一般博弈主要可以分为合作博弈和非合作博弈。合作博弈和非合作博弈的区别在于相互发生作用的当事人之间有没有一个具有约束力的协议，如果有，就是合作博弈，如果没有，就是非合作博弈。在我国高校治理问题上，不管是宏观层面的政府与学校、社会与学校关系上，还是微观层面上学校与学院、学院与师生的关系上，均未形成有效地合作博弈方式。宏观上，高校似乎没有与政府进行博弈的权利，假若有也无法形成对双方有效的约束，通常是政府下达政策方针要求，高校積极响应。这样在运行发展过程中大大减损了学校应有的办学效益，而学校与学院之间的关系也是如此，高校中学院普遍缺少治理权。

针对现实存在的问题以及时代发展的要求，我们说高校治理现代化是实现高校权利优化配置的有效途径，高校治理追求公平透明、责任性、有效性是我国高教改革的必然要求。

4高校治理现代化的影响因素

（1）政治制度。我国现代政治制度主要包括社会主义制度、人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国的最高权力机关，有权商讨决定我国社会各界一切事项，这种制度在根本上了剥夺了我国教育事业自由发展的权利和教育领域在全社会的地位。教育制度本身是由政治决定，而非教育领域自身，这导致了在很多问题上政治手段无法充分解决教育问题。在教育领域内的改革和调整，仍然是以政治利益为核心的调整，从根本上缺失了对一个国家教育事业应有的尊重和重视。

（2）教育体制。教育体制是教育机构与教育规范的结合体、统一体，它是由教育的机构体系与教育的规范体系所组成。我国的高等教育体制坚持执政党的领导，坚持政治立场，忽视了教育自由、学术自由。美国著名经济学家道格拉斯诺思曾提出一个重要论点，经济增长的关键在于制度因素，一种提供适当的个人刺激的有效制度是促使经济增长的决定性因素，如果一个社会没有实现经济增长，那就是没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应该得到最低限度的报偿或好处。运用这种观点分析我国高教为什么缺乏创新以及低效率，可知我国高等教育诸多问题的重要原因在于我国传统的高等教育制度是一种集中控制和服从模式，它不能为制度创新主体提供必要的制度保证。

（3）财政制度。社会主义市场经济体制建立以来，政府财政拨款模式进行了调整，收费上学制度建立，民间资本对高校的投入以及各种形式的捐、集资渠道的初步形成，都为高等教育的发展提供了重要的财力支持与政策保障。然而，随着高校规模的迅速扩张和高等教育事业的发展，受制于财政资金短缺与居民收入水平的限制，高等教育经费供给不足和财政拨款压力过大成为突出问题，改革我国现行的高等教育財政体制，拓宽高等教育经费来源，完善高等教育财政政策，已成为当前我国教育财政体制改革的一项重要内容。应进一步确立教育优先发展的指导思想，在明确财政拨款的主渠道作用同时，不断完善国家助学政策，大力促进高等教育投资主体多元化，从而确保高等教育的平稳健康发展。

（4）高校内部监管体制。首先是高校的内部监督。现实高校治理中存在的腐败、以公谋私、权钱交易等恶性事件实际上就是公权变异的过程，深入分析这些问题的来源，我们可以清晰地认识到高校内部权利行使缺乏监督和制约，给高校滋生腐败可乘之机。其次是高校的外部监督。近期，诸多高校学生安全事件频频占领新闻报道、网络头条，虽然这不仅仅是高校方的问题，这无疑也从一个侧面的角度折射出我们教育的缺失，忽略了应有的人文主义教育和人文关怀的足够重视。在众多高校事件发生之后，有谁能对高等教育组织形成有效的监督和制约，客观性合理性的要求高校自我反思、改革治理、改善教育。

（5）高校内部权力结构矛盾与利益集团冲突。高校治理现代化发展过程中，必须厘清高校内部种种利益群体之间的复杂关系。首先是行政系统与学术系统的关系，学术权力和行政权力是存在于高校内部的两种基本权力形式，二者的冲突与协调构成了高校中权力运动的主要内容。其次是学校与学生、家长的利益关系。从教育经济学的角度分析，学生和家长是教育服务的消费者，有权利要求学校满足其消费需求，但实际上，家长为学生缴了教育费用后却享受不了消费者应有的权利，一是因为教育是一种特殊的消费，二是我国的高等教育基本上还处于公办教育垄断的局面。最后是学校与学院以及各学院之间的利益关系，一所高校往往由众多独立学院联合构成，学校与学院以及学院之间存在着多方面的利益冲突，学校教育资源的分配矛盾，学院教职工之间利益竞争问题，甚至是各学院学生之间差别的现象屡见不鲜。

5推进高校治理现代化的实现途径

高校治理的改革是我国全面深化改革目标中的重大目标之一，如何推进我国高校治理现代化，需要全国、社会各个主体共同努力。

5.1权力清单，明晰权责利

2014年天津夏季达沃斯论坛开幕式上，李克强总理给出了三张清单的简政放权利器，要求政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”，给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”，理出“责任清单”，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。清单背后的逻辑，其实就是激发活力、鼓励创新、推动发展的逻辑。我国高校治理中，也着实应该给自己确立权力清单，明确高校该做什么以及该怎样做好，明晰高校治理过程中权责利的划分，最大程度上避免互相推诿的问题。权力清单的目的在于对政府、社会和学校的关系进行了界定。在高校内部治理中，权利清单应明确党委与校长、学校与各学院、学院党委与院长以及学院与学生之间的关系。

5.2依法治校，法人治理

实现法人治理的关键和前提是完善高校法人治理制度及法人治理结构，这是高校有效运行及提高自主办学质量的重要保障之一。推进高校法人治理建设，就要适当减轻党委的领导决定作用，适当提高校长的自主决策权和地位，推进高校校长职业化，在明确高校校长工作除了要对上级领导部门负责外，还要充分考虑公众对大学的期待以及对学校办学效果的满意度，实现从“职务校长”到“职业校长”的观念变革：淡化校长的职务观念，强化校长的职业观念；淡化校长的权利观念，强化校长的能力观念。同时还要深化内部管理体制改革，努力构建健全完善的现代大学制度，力求多角度、更全面的为学院治理微观层面治理问题提供有效依据，切实保障高教授应有的权利和地位。

5.3社会嵌入，多元主体

目前我国高校治理中主体较少，与社会关系并不密切，重构社会与高校的关系，加强外部第三方的沟通与监督成为高校改革发展的必要渠道。高校不仅仅是为了政治培养人才，更多的是为了社会的进步和时代的发展培养人才，若高校的经营与发展完全听从于政治而忽略社会规律，与社会需求脱节的高校怎能培养出能符合社会要求、促进社会发展的人才呢？高校培养学生的目标和成果应该由社会、家长和学生共同做出评判，而不是仅仅由行政系统决定其等级和绩效。主体多元化涉及高校治理过程的多方面内容，经济来源的多元化，教育决策过程参与多元化，监督主体的多元化等等。

5.4以学院治理为主，精简权力关系

学院是一所大学的基本构成单位，院系治理是高等学校治理的核心部分，包括学校与学院、学院之间、学院与社会以及学院与院内师生之间的相互关系。同时，应规范行政体系和学术体系的考核标准，避免学术系统考核评价与行政体系挂钩，造成学术系统混乱。每个学院内严格划分行政体系和学术体系，实行两者分离，确保高校尤其是科研型高校中教授的权利、学术系统的地位，保障科研学术对高效发展提供充足的精神支撑。。学院作为高校内学习组织单位，自身的发展也应该重视组织学习能力、治理能力以及教育成果的提升，任何固步自封的人、组织或国家都无法实现长久的发展。对于近年来我国高校中屡屡出现的科研腐败、招生腐败案件，也应着力从各个学院的治理上逐步解决，推行自下而上的基本改革路线。

作者简介：戴建英，（1967.11-），漢、江苏苏州、苏州大学医学部、大学本科，助理研究员、研究方向：教学管理。

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