乡镇基层政府有效治理问题研究

摘 要：乡镇基层政府作为与基层群体联系最紧密的组织，其社会治理状况直接关系着广大基层群体的切身利益。乡镇基层政府的治理要达到理想的效果和目的，必须要强调治理的有效性。研究从乡镇基层政府有效治理的必要性出发，论述现阶段乡镇基层政府有效治理中存在的问题，最后就乡镇基层政府如何优化有效治理结构提出建议对策。

关键词：乡镇基层政府；有效治理；有效治理结构优化

一、问题的提出

2013年11月党的十八届三中全会强调推进国家治理体系和治理能力的现代化，国家治理体系和治理能力现代化的最本质目标是为实现有效治理。党的十九大报告提出了“乡村振兴战略”。新时期下，“乡村振兴战略”的有序实现必须以基层乡镇政府的有效治理为保障。乡镇基层政府作为我国最低一级的国家权力机关，其治理成效影响着我国现代化的国家治理体系的形成，关系着我国“三农”问题的有效解决以及我国全面小康社会的建成。强调乡镇基层政府的有效治理，对于我国基层社会的发展具有重大意义。

二、治理与有效治理

治理一词，在我国古代文学作品中就已出现，如：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”、“上曰：‘玄在郡连年，若有治理，迨迁之，若无异効，当有召罚。何缘无故徵乎？”等，在我国古代词义中，“治理”在不同的语境中被赋予不同的含义，并没有形成现代国家通用的内涵。从公共管理学科领域来探究“治理”一词，20世纪80年代全球公共治理危机对原有的国家管理理论提出挑战。90年代，“治理理论”在全球范围内广泛兴起，相比于传统的“管理理论”而言，治理更强调合作与协同。治理有助于规避由于强制性管理带来的种种弊端，为社会事务的处理提供了一个新的方向。治理若要达到理想的效果，必须要实现有效治理。亨廷顿从政治差距的角度提出了有效性的问题，认为各国之间最重要的政治分野在于政府的有效程度。冯留建（2007）认为有效治理是实现公共利益最大化的一种社会管理。[]罗许成（2009）认为有效治理是国家权力和国家治理实践逐渐回归社会的过程。[]胡元梓（2010）提出有效治理是政府与公民对公共生活的合作管理。[]陈霞，王彩波（2015）认为有效治理是以国家为核心的多元治理体系推动社会发展的治理绩效体现。总结学者已有的研究，本研究将乡镇基层政府有效治理理解为：乡镇基层政府有效治理是指一种以乡镇基层政府为主导，以制度规定为依据，以基层群体的全面发展为前提，重视合作与协商，强调多元治理主体的参与与监督，以推动基层社会的全面振兴发展为根本目的治理实践活动。

三、乡镇基层政府有效治理的问题

改革开放将近40年的时间里，我国的乡镇基层政府治理状况整体发展态势良好。但是，乡镇基层政府的有效治理还存在非正式制度“越位”、治理主体参与不足等一些问题。

（一）非正式制度“越位”

在乡镇基层政府的有效治理中，存在正式制度与非正式制度两种制度约束范式。以成文规定的法律等作为国家正式制度而存在，对基层权力执行者与一定地域内的乡民有“硬性”约束作用。正式制度触及不到的地方，只能通过乡镇基层社会中基层群体在长期不断交往的过程中形成的约定俗成的“乡规民约”约束。在“乡规民约”的规制下，农村成员相互之间的关系、利益、秩序才能得到更好的保障。非正式的“乡规民约”对于维持乡村道德秩序，矫正村民行为，维护乡镇基层社会稳定起到了巨大作用。在几千年的乡村发展进程中，村庄群体在共同居住与共同劳动的基础上，形成一个人际网络关系密集的“人情社会”，村民与村民之间讲“面子”、“情分”，面对邻里、村庄之间的纠纷或冲突，往往碍于情面，坐下来协商私了成为大多数村民的解决纠纷最佳的选择，而这种最佳的选择往往可能是以牺牲一方的利益为代价的，这种不平衡的委曲求全的让步，极不利于乡镇基层社会人际关系的良性发展。

（二）传统的地方性集体主义精神淡化

在费孝通先生的认识中，我国传统的乡土社会以村落为单位，人口流动僵化，靠乡土社会的地方性“规矩”来维持乡村社会的有效运转，在一定意义上我们可以这种地方性“规矩”看成“熟人社会”背景下培育出的地方性集体主义精神。改革开放政策对于我国社会的发展具有里程碑式的意义，在促进国家经济飞速发展的同时，也推动了我国乡村社会的巨大变迁。20世纪90年代后我国城市化进程加快，乡镇社会的劳动力大量涌入城市，老人和儿童成为留守人口。现代性因素不断由城市向乡镇基层社会渗透，乡镇内部村民的就业、收入、社会交往等呈现出多元化的需求，加速瓦解了傳统乡村社会“差序格局”的人际关系，变革着乡镇基层人口的思想和生活方式，乡镇内村庄的异质性不断强化，传统的以“规矩”为代表的地方性共识受到冲击，“熟人社会”的特征逐渐被变异、被冲淡，“半熟人的乡村社会”建构起来，村民之间即熟悉又陌生，村民个体对于自身利益的追求，约束个人行为的“规矩”不断被僭越，乡土秩序面临巨大的挑战，加大了我国乡镇基层政府有效治理的难度。

（三）乡镇基层政府有效治理的积极性缺乏

农业税未取消前，乡镇基层政府有强制性代表国家向村民征税的权威，农业税取消后，乡镇基层政府的强制性权威被极大削弱，与村民的联系纽带被切断，财力收入锐减，为维持乡镇基层政府的有效运转，乡镇基层政府在财力上依附于上级政府，这种财力的依附导致乡镇基层政府成为上级政府意志的代表者和执行者，乡镇基层政府日益沦为一个“悬浮型”的组织。在国家经济大发展的背景下，乡镇基层社会矛盾冲突不断，乡村利益群体通过正式和非正式的手段不断向乡镇基层政府施加压力，基层群体性对抗事件频发，维稳成了基层政府的首要工作。乡镇基层政府在治理中，农村公共品供给无力、乡村债务化解困难、乡村干部‘不出事逻辑等一系列新的治理困境和危机，乡村治理在抛弃‘过度积极后走向了另一个方向—‘消极不作为”。乡镇基层政府社会治理积极性的缺乏，导致形式主义的工作作风严重，为应对上级检查与评估，短期权宜性措施治标不治本，基层社会治理问题依旧突出。

（四）新媒体的发展对乡镇基层政府有效治理提出新的挑战

信息化时代的崛起，不断冲击着传统的信息传播渠道，新媒体成为信息接收和传播的主流载体。新媒体环境下，信息实现了跨时空、跨空间的传递。传统的乡村社会由于人口流动不强，信息在村庄之间相对封闭。改革开放后，随着扫盲运动和九年义务教育在农村的推行，农村人口知识水平不断提高，乡镇基层社会电子产品使用率和网络覆盖率不断上涨，这为基层群体通过网络获取大量的信息提供了良好的机会。在基层惠农政策的执行中，上级文件和指示通常是乡镇基层政府选择作为与不作为的主要参考标准，一旦发生利益纠葛，基层政府首先会选择保护乡村有势力群体的利益群体，普通村民的利益诉求往往得不到乡镇基层政府的重视，游离在政策体制外的普通民众向基层政府正面表达利益诉求碰壁后，往往会选择新媒体作为平台，在网络空间发布自己的不满、基层政府的不公和腐败行为，以引起社会公众的注意，从而对乡镇基层政府施加压力，以实现自己的利益诉求。新媒体的发展对乡镇基层政府的政务透明提出了前所未有的挑战。

四、乡镇基层政府优化有效治理结构的对策建议

（一）重构乡镇基层政府有效治理制度

1.完善乡镇基层政权制度设计，摒弃“路径依赖”

乡镇基层政府在治理中，应不断完善制度设计，规范政策执行流程，确保权力行为有理有据，不断提高乡镇权力主体的制度意识，适应制度的变迁过程，走出“路径依赖”，实现乡镇基层政府治理的高效率。

2.实现制度与“乡规民约”的良性耦合

制度在一定程度上明确的规定了人行为的边界，而“乡规民约”中人为因素比较明显，具有柔性的特点。“乡规民约”是一群人在一定的共同生活的地域相互交往而形成的一种自发的民间规则，对于规范乡镇社会的道德秩序起到了积极的作用。但同时也应该认识到，如果仅仅靠“乡规民约”作为乡镇治理的规则，由于人为因素的干预过多，可能会出现治理失败或腐败的现象。反过来说，假若乡镇基层政府在基层治理中只强调制度的作用，制度的低弹性和强制性会加速原有的乡镇基层社会长久以来形成的被基层群众所广泛接受的社会文化生态消亡，从而导致基层社会出现不适的状态，加剧一些不必要的矛盾的发生。因此，在这种情况下，强调制度与“乡规民约”的良性耦合显得尤其重要。在确立地方治理制度时，以原有的“乡规民约”为基础，实现制度与“乡规民约”的有效融合，实现基层社会治理在充分考虑“乡规民约”的基础上遵守制度化。

（二）培育乡镇社会集体主义精神

1.树立乡镇基层政府社会治理的共同价值目标

在基层社会治理中，要重视集体主义精神的重构，整合个人碎片化的利益诉求，形成应以乡镇群体的公共利益为前提，以制度为保障，以人的全面发展为宗旨，建立乡镇基层政府社会治理的共同价值目标，打造“共建，共治，共享”的基层现代化治理格局，用共同的价值目标驱动乡镇基层社会群体达成合作，为共同的利益而努力，引领人们朝着共同的方向坚定不移地前进，实现集体利益的最大化。

2.重建乡镇基层社会文化，强化基层群体对于集体意识的心理认同

文化在乡镇基层社会发展中的巨大整合作用是显而易见的。改革开放后，现代化成果不断向乡镇基层社会蔓延，现代化的价值观不断重塑基层群体的认知，原有的在集体生活中形成的传统文化分崩离析，群体之间关系不断疏离，公共的善不断遭到挑战。在乡镇基层社会治理中，乡镇基层政府应认识到文化在维持乡村社会中发挥的独特作用，重视基层社会文化的建设工作，大力挖掘原有的乡村文化，丰富乡村社会文化活动，整合基层社会的文化资本，培育乡村社会的互助精神，抑制群体之间“功利化”的过度无序发展，强化个体对于集体的认同，维护基层社会秩序，为基层社会治理的有序推进打下良好的文化基础。

（三）倡导多元治理主体的参与

1.乡镇基层政府对基层群体角色认知的转变

在农业税未取消前，基层群体作为被管制的对象，需要服从乡镇基层政府强制征税的命令。农业税取消后，乡镇基层政府与基层群体之间更多的由“管制关系”转变为“服务关系”。在当今社会，单方面的政府管理在解决复杂的基层事务时显得势单力薄，影响甚微，因此政府治理应运而生，强调多主体参与的治理受到更多人的青睐。在基层治理理论中，更多的提倡将治理主体放在平等的地位。在新时期的基层治理工作中，乡镇基层政府要及时改变对于基层群体角色的认知，基层群体不是基层权威的撼动者，基层群体作為基层社会治理的最终受益者，在基层社会治理中具有重要地位，乡镇基层政府应高度重视村民群体的参与，转变“机械性推行政策”的工作方式，防止出现乡镇基层政府的闷头努力反而受到基层群体抱怨的现象。

2.有效回应乡镇基层群众的需求，改善乡镇基层政府形象

乡镇基层政府在政策的执行中，往往考虑的是如何更好的完成上级的任务，而不是考虑如何有效回应基层群体的需求，普通基层大众一直作为一个边缘的群体而存在，被动的参与基层治理。在长期的发展过程中，乡镇基层政府对于村民群体利益诉求的低回应度，导致基层群体对政府失去信心，有时会采用极端的方法来表达自己的意志，如围堵政府官员、对抗等，加剧了基层社会的官民冲突。在官民互不信任的背景下，要吸引村民参与政府治理活动，政府首先要做的是听取基层群体意见并积极回应群体的需求，缓和官民关系，改善乡镇基层政府在基层群体中的形象。

（四）正确利用新媒体，强调政务公开

1.正视新媒体对于基层政务的影响

在信息不发达的社会，乡镇基层政府在处理政务中是“灌输式”的，基层群体不了解政策程序，乡镇基层政府单方面推行政策，村民成为不知情的被动的政策承受者，基层政务的非公开状态为乡镇基层政府滥用自由裁量权提供了基础，从而孳生出基层权力寻租的众多问题。新媒体环境下，使得信息隐瞒无处遁形。在新媒体时代，乡镇基层政府应正视新媒体对基层政务信息传播的巨大影响，积极搭建政府与民众的互动平台，实现村民与乡镇基层政府的多维互动，取得基层群体的谅解与支持，以更好的推行治理政策。

2.信息公开，权力透明，提升乡镇基层政府公信力

国务院于2007年4月5日发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，提出政府对于涉及公民切身利益的政府信息公开的要求，自此政府信息公开制度以行政法规的形式正式确立下来，具有一定的权威性。乡镇基层政府在处理基层政务的过程中，通过电视、官方微博、微信等新媒体来及时有效的推送政府相关的政务信息，建立政务公开的监督体系，不断完善与政府信息公开制度相配套的相关法律法规，让权力在阳光下运转，着力于打造责任型乡镇基层政府，积极贯彻“以民为本”的治理理念，及时关注基层群体的需求，让农民有获得感和被重视感，不提升乡镇基层政府在基层群体中的公信力，为基层社会治理提供一个优良的群体认同环境。

参考文献

[1]冯留建.中国公民社会兴起与有效治理的三大原则[J].新视野，2007，（4）：75.

[2]罗许成.全球化与当代中国马克思主义国家理论的新发展：一种国家治理的视角[M].浙江大学出版社，2009.（08）：53

[3]文史哲编辑部编.国家与社会：构建怎样的公域秩序[M].商务印书馆，2010（03）：284.

作者简介

马芳（1992-），女，回族，甘肃临夏人，硕士在读，中央民族大学管理学院，2017级行政管理专业研究生。研究方向：基层治理。

（作者单位：中央民族大学管理学院）