增加城乡养老投入，加大财政扶持力度

摘 要：养老服务作为一项公共产品，一直是由政府直接提供，政府购买养老服务其实就是将政府采购中的购买服務领域的具体应用，在此项政策中，政府扮演着掌舵者的角色，向具有满足服务要求的机构或企业购买养老服务，形成政府出资、机构或企业生产、老年人享受的养老服务的新模式。

关键词：养老服务；公共产品；政府购买；服务领域；新模式

近年来，社会养老服务体系日益成为政府工作的重点和社会舆论关注的焦点。

人口老龄化是一种―文明病。政府购买养老服务是应对这种―文明病的药方。第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。而根据联合国的规定，60岁以上人口占总人口的10%，这个国家就步入了老龄社会，可见我国已经处于老龄社会了。并且，目前我国城乡失能和半失能老年人约3300万，占老年人口总数的19%，形势比较严峻。

（一）养老服务的概念

养老服务是指基于老人因年老导致的生理机能退化或丧失而产生的依赖他人提供的帮助或服务，这是养老服务的本质特征。

狭义的养老服务只包括老人因年老导致的生理机能退化或丧失而产生的依赖他人提供的生活照料服务。

广义的养老服务包括老人因年老导致的生理机能退化或丧失而产生的依赖他人提供的生活照料服务、精神慰藉服务。

最广义的养老服务则还包括社会参与服务。根据美国老年学界的最新研究，把老人作为社会中的个人来看，则其含义不仅包括老人因年老导致的生理机能退化或丧失而产生的依赖他人提供的生活照料服务、精神慰藉服务，还包括社会参与服务。因为老人因生理机能退化或丧失会导致无法参与社会活动，容易形成“社会隔离”，丧失作为社会个人成员的价值，宛如长期独自一人生活于原始丛林中的“生物人”一般，所以要把因行动能力受限而无法参与社会活动的老人继续当作“社会人”，就必须让他继续参与社会活动。既包括生活照料服务、精神慰藉服务又包括社会参与服务，这是最广义的含义。

（二）政府购买养老服务的理论基础

1.公共产品理论

纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞 争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。

使老年人享受晚年的幸福生活，满足老年人基本需求是政府义不容辞的责任，政府提供的相应服务属于公共产品，由于政府提供的养老服务，随着享受此项公共产品人数的增加而成本随之增加，因此，政府提供的养老服务属于准公共产品。

2.政府采购理论

政府采购是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供服务，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，通过公开招标、公平竞争，由财政部门以直接向供应商付款的方式，从国内、外市场上为政府部门或所属团体购买货物、工程和劳务的行为。

政府购买养老服务是政府采购的一种形式，指政府运用财政资金，按照政府采购法的相关规定，依照有关流程要求，通过招投标等形式向社会上有实力的组织或企业采购养老服务。政府在其中扮演购买者和监督者的角色，老年人在享受相应的服务时，通过向政府相关部门反馈服务信息的形式对服务提供者起到监督的作用。通过政府采购，使得老年人享受到丰富多彩的服务方式，同时，也促进了社会组织的完善及我国养老产业的健康有序发展。

（三）政府购买养老服务现状分析

全面建成小康社会就是要全社会成员共享改革发展红利，养老服务不仅是老年人的服务产业，更多体现的是家庭的温暖、社会的关怀，我国老龄化日趋严重，提升养老服务产业水平已经迫在眉睫。提升养老服务水平，保障老年人权益，让老年人共享改革发展成果，不仅有利于保障和改善民生，促进社会和谐，还能拉动消费、扩大就业，推进经济社会持续健康发展。

我国政府购买养老服务已经实施多年，先是以具备条件的发达地区一线城市进行试点，逐步扩大到二、三线城市，目前正在全国范围内推广。

（四）政府购买养老服务问题及原因分析

1.存在的问题

（1）限制条件多，受益人群少

无论是刚刚试点地区，还是已经形成一定规模的城市，都存在享受此项服务的对象有限的问题。如上海，虽然已经全面实施政府购买养老服务，但是服务对象主要是对经济困难、生活自理能力有限、特殊贡献老人、80 岁及以上的特殊老年群体。能够享受到此免费服务的老年人在整个老年群体中所占比例很小。许多60 岁以上的非困难老人也有同样的养老需求。长沙市也存在这样的困境，该市的受惠群体很小，大约只有万名失去自理能力或半失能老年人能够享受到此项服务。

（2）区域之间发展不均衡

目前，我国实施政府购买养老服务的地区主要集中在沿海发达地区，中西部地区只有一些条件基础比较好的城市进行了试点。沿海发达地区实施情况也不尽相同，同属于一个省份的不同地区实施状况也不同。

（3）服务机构少，缺乏专业性

我国实施政府购买养老服务大部分地区实施时间还比较短，与之相对应的提供养老服务的非营利组织和企业力量还比较薄弱，随着政府职能由管理型政府向服务型政府的进一步转变，提供服务组织的缺少将更加凸显，有些地方政府为了开展相应的工作，依靠政府力量在社会上新成立相应的组织，其实就是政府部门的延伸。

2.原因分析

（1）相关法律法规不健全

2002 年 6 月 29 日，我国出台了《中华人民共和国政府采购法》，该法律给予政府采购进行了总体性设定，但是并没有针对政府购买养老服务有专门的条例，其政府采购的定义中也只是对采购的工程和货物进行了详细的定义。

（2）政府投入力度不足

社会组织的资金主要来源于：政府的投入、社会募捐和自身的经营所得，社会组织依靠自身的有偿服务带来的收入甚微，也很少接收到社会企业或个人力量的捐赠，政府的财政资金对组织或企业的发展起到决定性的作用。资金短缺、经费不足，社会组织就没有足够的能力进行专业培训、提供丰富多彩的养老服务项目，不能满足老年群体对养老服务的需求。

（3）政府购买养老服务机制缺失

有些地区虽然实施了运作流程相关文件，但在具体的实施的过程中，却没有按照相关文件操作，设定的购买程序成了形式，而没有得到实际的应用。然而，其文件也只是对指导思想、服务内容、补贴对象、实施原则等原则性事项做出了规定，缺少对细节性事项的规定，使得可操作性不足。

（五）总结

完善政府购买养老服务，应该加大政府投入力度以及提高社会总体的认识，

此外，政府应透过完善养老财政保障的层级体系，建立相应的老人福利与服务资金投入机制，保证在养老需要日益多元化下能有效地确保财政支出发挥全面的保障功能。

作者简介

杨锦娜（1998—），女，汉族，浙江宁波人，学生，本科，单位：浙江师范大学行知学院商学分院，国际经济与贸易专业

（作者单位：浙江师范大学行知学院）