新时代社会主要矛盾视角下的社会治理“四化”创新

童彬

一、问题的提出

十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、專业化水平。”因此，探索和研究社会治理社会化、法治化、智能化、专业化的制度设计是国家治理体系和治理能力现代化和法治化的重要内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“创新社会治理体制”的四个方面，包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系。2017年11月21-22日，重庆市委书记陈敏尔在调研全市政法工作中指出：“全市政法系统要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，不折不扣贯彻中央决策部署，科学谋划、扎实做好新时代政法工作。要持续加强和创新社会治理，大力预防和化解社会矛盾，有效维护公共安全，加快社会治安防控体系建设，强化基层社会治理，不断提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”社会治理社会化、法治化、智能化、专业化是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多元主体通过科技创新并依法对社会事务、经济事务等进行专业规范、监督和管理，推进社会治理社会化、法治化、智能化、专业化，注重体制机制改革与深化大数据、智能化等现代科技应用相结合，提高预测预警预防各类风险能力。

近年来，社会治理面临着复杂因素和治理难题。因此，需要全面贯彻党的十九大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记关于社会治理的重要指示精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局，以提升人民群众的安全感和满意度为总体目标，坚持民生保障、问题导向，以智能化建设为引领、社会化治理为动力、法治化建设为保障、专业化建设为支撑，不断完善立体化社会治安防控体系和保障人民安居乐业。为维护社会治理良好的稳定形势，需要总结社会治理工作的特点、问题与对策，探索社会治理社会化、法治化、智能化和专业化的新路径。从实际出发，在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指引下，需要全面提升社会治理体系和治理能力现代化水平。在此基础上，需要建立和完善社会治理制度体系，全面提高社会治理能力现代化水平，依据“系统治理”“依法治理”“综合治理”“源头治理”的社会治理理念，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，为发展战略营造安全、稳定、和谐的社会环境、公平正义的法治环境和优质高效的服务环境。

二、社会治理“四化”存在的主要问题

（一）社会化整体水平有待提高

一是力量调动困难。作为基层社会治理主体的基层社区，引导社会力量参与的有效途径有所欠缺，整合辖区资源、协调各方联动的能力不足，且社区服务配套支持难以满足日益增长的社会治理需要。二是社会组织作用不强。社会组织建设薄弱，社会组织带动社会参与不够，志愿者组织薄弱，现有协会等参与社会治理的程度不深，社会组织在社会治理中的作用不强。三是居民参与不够。居民自主意识不强，参与意愿和积极性不高，群众自治组织建设薄弱。随着居民小区不断增多，居民在陌生环境中无适当的场地进行活动，很难较快融入新的环境。四是服务渠道不畅。居民自身社会化知识和素质欠缺，对参与的渠道或参与的方式等认知不够，导致对参与活动无所适从。

（二）社会治理的关键性重要性制度建设滞后

第一，关键性重要性领域的制度建设依然滞后。一是在涉及社会治理的一些重要领域制度建设相对滞后。社会治理工作的程序化、规范化、流程化不够，社会治理主体的权力责任清单不明晰。二是激励机制不完善，不能发挥激励作用。对社会治理的主体约束的机制较多，奖励激励的机制较少，缺乏责权利相配套的激励约束相结合的制度，影响社会治理责任主体的积极性发挥，导致社会治理工作难以持久推动。第二，法治文化推行不力。一是部分领导干部法治思维不够牢固和法治意识不强。部分领导干部习惯于按照惯例、传统方式和方法处理问题；部分管理人员对运用法治手段解决问题的方式不熟悉，能力不强，居民法治意识有待强化。二是居民法律知识薄弱，法治思维、法治习惯尚未养成。主要表现在：信访不信法；用法律维护自身权益的习惯尚未养成，法治信仰氛围不浓，法治文化尚未形成；辖区部分居民对法律的运用存在功利主义的现象，如法对己有利的则用，没有好处的则不用。三是德治和法治的配合不够，影响法治化水平的进一步提升。法治和德治相互配合不够，对法治的作用重视较多，而对社会主义核心价值观等德治手段在社会治理中的作用重视不够。

（三）智能化基础有待夯实

目前，在社会治理智能化方面主要存在着基础设施建设不完善、智能化功能有待进一步发挥：一是基础信息整合共享不够。受管理体系分割、信息格式差异等影响，部分部门信息难以共享，导致信息重复收集，严重影响工作效率；部分党政系统业务因涉密涉稳等因素，未开放数据接口，大数据平台的全面无缝录入存在较大困难。二是工作推进不平衡。信息化法规、标准建设比较滞后，对信息化建设和使用的认识不一，导致信息化的推行存在明显差异。三是智能化系统建设不平衡。推进智慧城市建设的先导工程综治信息系统进度慢、规划差。加上综治信息系统没有按照中央要求建设的三级综治信息化平台，无法满足综治业务需求。人脸识别、车牌识别、大数据分析、智能门禁等“智能化”运用程度还有待加强。四是信息安全存在潜在风险。在防范信息泄露、确保信息安全等方面举措不够，成为信息化建设进程中的突出问题。五是建设及运行管理权责不明。云系统建设中的系统功能、软件开发集成和硬件建设范围太广，包含了党政机关程序流程、企业信息、服务事项等信息化开发运用，而目前其建设及运行管理缺乏强有力的权威领导机构和办事机构。

（四）专业化主体发展不充分

第一，专业主体职能划分不科学。社会治理的主体在职能划分上不科学、不明晰，导致各部门职能交叉。一是职能划分不合理，导致交叉、涵盖不全等情况发生。二是职能划分不细、过粗、过宽泛，导致工作不能落实。三是分工不合理、不科学，相关部门作用发挥不明显。第二，专业化投入不足，不能有效满足人民群众对专业化社会服务的需求。不仅财政在支撑专业化人才的引进、培养方面存在不足，甚至在一些政策制定、导向激励方面对专业化服务的重视程度也不够。第三，社会治理专业化人才储备不足。一是管理干部缺乏。专职办理行政复议、行政应诉、仲裁的工作人员较少，专职调解员数量更少。二是专业化人才缺乏。心理咨询等专业性较强的人才比较缺乏。三是复合型人才缺乏。既懂信息化技术、又懂管理和领导方式艺术的综合能力较强的社会治理人才缺乏。

三、创新社会治理“四化”的基本路径

（一）完善社会治理社会化的多元主体和多元方式

第一，引导居民群众在社区治理中发挥作用。通过居务公开、社区事务听证制度，增加社区管理的透明度，对居民生活相关的大小事通过召开听证会、楼道会等形式解決，开展各类丰富多彩的社会活动和互助活动，消除矛盾纠纷，引导居民自觉参与社区的管理。调动群团组织参与社会治理的积极性，因地制宜整合社会治理和民生服务有关的职能职责；依托社会工作服务中心等专业社工机构，采取“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”等方式，完善以社区为基础、社会组织为依托、社会工作人才为支撑的“三社联动”机制以及“社工+志愿者（义工）”的“双工联动”模式。第二，依托城市综合服务云系统，整合社区的公开服务热线、QQ群，设置意见箱等信息渠道，实现一门受理、协同办理，建立健全面向群众需求的信息平台，为提升社区公共服务流程与效能奠定技术基础。第三，构建四级巡防体系。加强群防群治建设，实现“全覆盖，一网打尽，不留死角”。坚持“重点时段必巡，重点区域必到，重点部位必问，重点人员必访，高危人员必查”的方法，按照定片、定人、定时、定责的原则，合理设置重点防控区域，确定巡防工作的重点；全面实施“红袖标”工程，充分依靠群众，发动群众，充分调动群众参与义务巡逻的积极性和主动性，坚持专群结合，组建义务巡逻队，切实将“红袖标”工程作为保障百姓安居乐业的安心工程、加强社会治理的民心工程。第四，政府通过多媒体终端发布信息，市民触摸液晶显示屏或手机扫描显示屏上的二维码可向政府表达民意诉求，实现政府与市民进行信息交流的双向互动。第五，完善社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，动员和组织社区居民依法有序参与社区治理。开展村居民主协商，逐步建立重大决策前和实施过程中协商的长效机制。建立健全社区党组织、社区居民自治组织、业主委员会和物业服务企业协调机制，加强社区居民自治组织对业主委员会和物业服务企业的监督指导。建立健全义务法律顾问进村居制度，发动律师及其他法律工作者等定期进社区、进网格开展法律服务活动。

（二）强化社会治理智能化的基本方式

第一，树立科技引领、信息支撑的理念，把建成的创新社会治理先导工程“前沿城市综合服务云系统”作为有效载体，将包括政法、综治、公安等在内的政府信息资源与社会信息资源进行充分融合，形成大数据中心、后台管理、手机APP客户端“三位一体”运行的防控模式，强化信息数据深度研判、共享共用，通过海量信息的关联分析、碰撞比对，加强对公共安全风险的预警分析、监测评估、重点人员的动态管控；完善移动执勤管理系统，通过大数据融合分析和移动互联网技术，实现对社区民警、交巡警及辅警人员巡逻、执勤等警务活动实时跟踪、统计、分析及考核，推动巡防工作精细化、科学化；联合开展利用“热力图”加强人流监测、利用WiFi电子围栏等实时预警的大数据技术应用探索，提升大型活动安保等工作信息化水平。第二，为巡防队配备集录像、拍照、录音、红外、送话器、GPS轨迹定位于一体的执法记录仪，确保及时收集、固定证据，记录各类事件现场处置情况，实现公正执法、文明执勤，保护民警、巡防队员和当事人合法权益，保障民警依法履行职责。第三，坚持社区警务室建设与社区建设同规划、同建设、同实施，共建社区警务室，健全设施设备，确保社区警务做到“五有”，即有人、有场所、有装备、有经费、有活动；在治安形势较为复杂的区域建立治安岗亭，建立专业治安巡逻队伍，购置巡逻执勤装备，直接接受群众报警求助，随时处置各类突发性事件，全面推行“有警接警、无警巡逻、点对点指挥”的动态巡逻出警模式。第四，加强预警信息平台建设，建立健全突发事件监测预警系统，加强突发事件预警信息发布管理。完善应急指挥信息系统，将组织指挥系统、预案管理体系、技术专家人才库、宣传教育知识、装备物资保障，重大危险源监测、应急救援队伍信息等纳入系统，逐步建立统一规范的安全生产应急管理信息化平台。第五，形成“雪亮工程”和综治中心建设联系会议制度。建成三级综治中心，基本实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控、全面应用”的公共安全视频监控建设联网应用目标，建成纵向贯通、横向集成、分级应用的社会治安综合治理信息化平台。“雪亮工程”和综治中心建设领导小组定期召集综治、发改、财政、公安和承建单位召开联系会，制定“推进‘雪亮工程建设若干建设措施和‘雪亮工程综治中心建设方案”。加快推进人脸识别、车牌识别、大数据分析、智能门禁等“智能化”试点推进工作。第六，推进“智慧天网”工程，以“全域覆盖、全网共享、全景分辨、全时可用”的建设目标，配置高清摄像机，结合“应指工程”高清摄像头，实现对背街小巷、单体楼、社区周界、市场及易发案区域、人员密集场所的视频监控覆盖。第七，加快“智慧法院”和“智慧检务”系统建设，以信息化助推办案质量和效率提升。深化“网上数据一体化”处理平台技术运用，引进“智能办案辅助系统”、智能语音识别，辅助部分案件立案信息录入、裁判文书自动生成。加强智慧检务建设，打造智慧检务辅助系统，集被害人文书微信告知、诉讼程序变更微信提醒、办案期限预警微信提示三大功能于一体。第八，加快建设互联网应急指挥中心，完善舆情监测、“临空网事”、信息安全等三大平台，优化区重点网络媒体、重点人员和正负面舆情等四个方面的工作台账，强化网络评论员、舆情信息员、舆情监测员、网络统战队伍等队伍的管理。

（三）构建社会治理法治化的制度体系

第一，贯彻落实法治政府建设和普法宣传。以《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》为主线，切实履行《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。推动“谁执法谁普法”责任制落实，创新普法宣传形式，贴近群众贴近基层广泛开展法治宣传。第二，出台《关于加强社会治安防控体系建设的实施意见》和《关于加强公共安全风险防控工作的实施意见》，对社会治安巡逻防控体系建设进行系统规划、科学安排；严格落实推动形成职责明确、责任落实、尽职免责、失职追责的良好导向。全面实行党政“一把手”责任制，通过签订责任书的形式，将工作责任落实到部门和镇街，层层传递压力，做到守土有责、守土尽责、失职追责；加强信息研判处置，完善镇街、村居以及各部门、各行业的信息收集网络，加强信息资源互通共享和深度应用。第三，按照《社会治安综合治理基础数据规范》（GB/T31000-2015），采用“9+x”模式建设纵向贯通、横向集成、共享共用的综治信息平台。牵头建设统一的信息平台，搭建连接三级公共安全视频图像信息交换共享平台，通过收集、分析、研判、管理和运用各类综治信息，发挥综治信息系统学习、交流、预警作用，实现社会治理工作网络化、信息化、一体化；逐步整合接人治安警情、信访维稳、安全生产、网络舆情等各类相关综治维稳信息，实现综治维稳信息收集研判、指挥调度、业务处置、监督考核、视频监管等功能的深度应用。第四，相关部门每季度开展社会治安防控研判，不定期召开辖区治安形势研判联席会，村居每月定期组织楼栋长座谈，通报治安形势和发案特点，重点介绍犯罪新手段和防范措施，鼓励楼栋长提供人员和案件线索；将加强社会治安防控体系建设纳入创建工作“五大体系”的主要内容。第五，建立完善信访突出问题定期分析研判机制，对社会矛盾高发易发领域，动态开展专项治理。持续推进房地产开发建设、征地拆迁、物业管理等领域突出矛盾的预防化解，加强对涉及面广人多、影响较大、矛盾突出的群体类问题调研，从政策层面批量化解社会矛盾。第六，抓人民调解和法律援助工作。抓好人民调解组织、队伍建设、经费保障、补贴发放等工作，提升调解质量和水平。继续加强与相关行业主管部门沟通协调，主动对接，力争在新的领域设立专业性行业性调委会。深化律师驻所调解、电视调解、第三方调解、个人调解。加强民事行政法律援助工作和刑事诉讼法律援助工作。强化公检法司机关刑事诉讼法律援助工作协作配合机制。继续强化案件检查、案卷评查、质量评估、情况报告通报、庭审考评、会见情况检查、回访受援人等监管措施。第七，发挥行政调解化解社会矛盾纠纷作用。按照政府对行政调解工作负总责，各级各单位是行政调解工作的责任主体原则，推动做好行政调解工作。将行政调解工作情况纳入平安建设综治考核和依法行政考核，制定矛盾化解具体目标，对发生在本行政机关的争议和纠纷，全面评估调解效果。

（四）坚持社会治理专业化的基本做法

第一，将社会稳定风险评估作为重大决策的必备条件，积极推行“第三方”评估和“评审分离”，严把评估内容、重点、程序、决定等关键环节，做到应评尽评、该缓则缓、当否则否。对涉及群众切身利益的重要事项必须严格按照“谁实施、谁评估，谁主管、谁负责，属地管理、分级负责”的原则，依照规定组织实施社会稳定风险评估，做到应评尽评，并重视运用评估结果，切实从源头上预防和减少不稳定事件发生。第二，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，强化对重大决策事前、事中、事后的显性风险、潜在风险以及可能诱发风险的综合研判。对于未进行风险评估或者违反法律法规和政策作决策、上项目，引发群体性事件或重大不稳定问题的，严格实行责任查究。第三，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。出台《完善矛盾纠纷多元化解机制实施方案》《行政案件办理程序细则》《行政调解工作规则》等规范性制度。建立健全人大代表、政協委员、法学专家、公益律师和人民团体、社会组织等第三方参与的矛盾纠纷调处机制，拓宽社会矛盾化解渠道，提高防范化解社会矛盾实效。完善人民调解、司法调解、行政调解联动工作体系，发挥人民调解的基础作用。第四，全面推进突发事件风险管理，建立行业风险管理机制、区域风险管理机制和风险管理主体责任机制，开展突发事件风险识别、登记和风险评估、风险控制工作，建立健全全区风险管理数据库。全面掌握各领域安全隐患分布情况、危害程度和威胁范围，落实隐患监测治理责任，实现隐患排查、治理工作制度化。加强应急值班值守和信息报送工作。第五，坚持“教育、解困、疏导、转化”四位一体工作机制，建立健全重点人员分类管理、等级预警等动态管控机制。落实对刑满释放人员、社区服刑人员、易肇事肇祸等严重精神障碍患者、涉邪教人员、吸毒人员、易感染艾滋病病毒危险行为人群等特殊人群的教育、矫治、救助、管控以及综合干预措施。建立对矛盾突出、生活失意、心态失衡、行为反常等特殊人群的社会心理预警、疏导机制，加强经常性心理辅导、心理危机干预。第六，加大公共服务均等化统筹力度，着力构建并完善住房保障服务体系、创业就业服务体系、教育就学服务体系、医疗卫生服务体系、社会保障服务体系等，为流动人口提供多层次、多样化服务需求，努力实现发展成果更多更公平惠及流动人口，促进流动人口逐步融入城镇，安居乐业。加强公租房、廉租房、日租房、城乡结合部以及车站、码头、机场、学校周边等流动人口集中聚居区域的规范化管理，落实治安防范措施和消除安全隐患。

责任编辑：宋英俊