乡村振兴镇村融合规划发展新路

胡光耀

党的十九大吹响了“乡村振兴”战略的号角，重庆市北碚区金刀峡镇作为国家级历史文化名镇和市级特色小镇示范点，2017年以来抢抓发展机遇，积极突破面临的困境和难题，以融合规划为抓手，探寻一条镇村融合发展的乡村振兴之路。

一、提出的背景

金刀峡镇位于北碚区北部，中梁山和龙王洞山两山交汇处，是北碚区最偏远的镇，幅员74平方公里，辖八村一社，是山水自然资源、人文资源最丰富的一个镇。随着云汉大道和渝广高速的通车，金刀峡镇可1小时内通达主城核心区，整体交通条件得到明显改善，为金刀峡的发展带来了新的机遇。金刀峡镇发展的核心资源是“山上的生态景观，山中的历史人文，山下的田园牧歌”。生态、农业和文化缺一不可，这决定了金刀峡镇未来的发展必须是走镇村统筹、全域发展的道路。在新时代发展背景下，坚持人与自然和谐共生，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念是新时代的基本方略；实施乡村振兴战略是国家战略，是贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的重要抓手。金刀峡镇开展镇村联动发展的探索将成为北碚区乃至重庆主城践行绿色发展理念、实施乡村振兴战略的示范点。

随着北碚区统筹全区资源和力量大力发展乡村旅游，金刀峡镇作为“一区三地”发展战略定位中休闲度假目的地的主战场，更需要努力发挥核心引领作用促进镇村统筹发展，着力推进休闲度假、体验观光产业，打造效益农业典范、魅力人文古镇、休闲度假胜地，建设市级全域旅游发展示范镇、市级山水人文特色小城镇，实现金刀峡镇的乡村振兴。为适应新的发展形势，金刀峡镇亟待编制统筹战略、空间、策划和行动的顶层规划来部署下一步的发展工作，乡村振兴镇村融合规划的探索恰逢其时。

二、提出的缘由

近几年，金刀峡镇在北碚区委区政府的大力支持下，充分发挥生态资源、气候、文化优势，加大基础设施建设力度，整治场镇和农村生态环境，强化民生保障和扶贫攻坚，积极开展各类文化和节庆活动，依托碚金路及其延伸段交通干线，打造了贯穿全境的产业经济发展轴，形成了高山自然生态度假区、山下沿竹溪河两岸的都市农业观光体验区以及偏岩古镇观光休闲区的发展格局，一批农业、旅游型企业纷纷落地生根开花。但随着金刀峡镇的快速发展，已有的镇、村规划和分类别编制的历史文化名镇保护规划、生态环保规划，以及区里编制并涵盖金刀峡镇的土地利用规划、全域旅游规划、道路交通规划及产业发展规划从整体策划到具体实施计划方面已不能有效承载金刀峡镇的乡村振兴发展要求并指导下一步的具体工作，金刀峡镇的发展走到了十字路口。

（一）传统城乡统筹发展模式未有效发挥小城镇的纽带作用

前一阶段经历了经济高速增长，快速城市化历程，采取重城轻乡的发展策略，发展的各种资源包括政策、项目、资金、产业和人才都更多地向城市特别是大城市富集和汇聚，导致农村地区以及小城镇多数处于发展的饥饿和边缘地带，尤其是不少小城镇出现明显的逆城镇化现象。表现在：一是虽然我国现有的661个县级以上城市发展较快，形成了以长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、长江中游城市群为代表的全国约19个大城市群格局，但3.5万个乡镇发展总体仍然较缓慢，这就导致国家提出的以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局仍然没有有效形成，城镇还无法从总体格局上有效支撑全国约70万个行政村的乡村振兴发展，小城镇的发展将作为城乡二元结构协调发展最好的桥梁和纽带；二是虽然2017年我国的城市化率达到了58.52%的新高度，但仍有约5.766亿人在农村，按照我国人口增长和每年约1%的农村人口进城的速度，未来10年乃至20年农村还会有约3亿人进入城市，才能达到70%和80%的后城市化高级阶段，在一个比较长的时期，城市化和乡村振兴将同时存在并相互发生积极关联，如果进城人口全部集中到600多个城市，将加剧城乡二元结构的矛盾。三是乡村振兴和新型城镇化战略都提出了城乡融合发展的要求，党的十九大报告从更好发挥城镇化对乡村振兴作用的角度，提出了要健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，目的就是要通过体制机制创新和政策体系的完善，促进城乡要素和资源的双向流动，促进城市的现代化要素能够更多配置到农业和农村，加快推进农业和农村现代化，更需要乡镇这一级小城镇的快速高质量发展来更好地实现这一目标。

（二）乡村振兴和新型城镇化发展的必然要求更需要新型融合规划的指引

表现在：一是传统规划立足于城市发展理念和空间建设思路，规划编制和审批的法律法规和技术导则等方面以城市规划为主，缺乏对乡镇和农村地区的应对性研究和思考，习惯以城市规划的方式方法编制乡镇和农村规划，针对性和指导性不强，不能适应农业、农村、农民的实际需求，必须要找到新的路径和新的规划方式。二是傳统规划多由上位政府审批，与农村地区土地集体所有、村民自治的制度不符，多数规划存在完成任务式编制，未能解决镇村的实际发展诉求，规划对小城镇发展和乡村振兴的支撑引领作用没有得到有效发挥，没有在最基层形成良好的城乡一体化发展格局；三是传统规划编制本身的制度设置导致其更多受各自主管部门意志和法规政策及技术影响，规划间的配合和统筹协调并不太好，多规合一的形态并未建立，也导致城市反哺农村的各项政策措施和项目不能发挥最佳效益。

（三）金刀峡镇发展面临的现实困境必须有探索突破

表现在：一是金刀峡镇长期以来的镇、村脱节发展现状更需要融合规划作为顶层指引和重要抓手，坚持因地制宜、以镇带村、镇村协同，科学把握城乡差异性和发展走势，注重规划先行，突出重点，分类施策。二是金刀峡镇存在的发展动力不足，功能不够完善，基础设施较差，生态环境较落后等问题，更需要融合规划作为重要载体，将生产生态生活空间有机融合以有效激活市场，通过政府、企业、社会资本构建“命运共同体”的合作模式，促进小城镇和乡村良性互动和协调发展。三是金刀峡镇处于传统一、二产业向旅游三产业转型的阵痛期，更需要融合规划作为产业升级的助推器以集聚金刀峡镇自身良好的资源和特色，形成资源价值彰显、市场力量引入、发展需求落实的机遇条件，有效助推金刀峡镇产业升级和形成多产业融合发展格局。四是金刀峡镇拥有良好的自然、历史、人文资源，但挖掘、保护和利用并不充分，更需要融合规划作为黏合剂，在生态环境保护的大框架下，立足自身自然资源、历史人文资源的深入挖掘、保护和利用，解决三生融合，寻求生态友好型发展道路，坚持人与自然和谐共生，践行“绿水青山就是金山银山”的理念。五是金刀峡镇已有的规划多数倾向于以管控为主，现有的建设也存在一定的无序和散乱问题，亟需融合规划统筹整合各种规划和政策、资源，形成横向多规合一、纵向多层次结合，多维度融合的实施规划和行动计划，真正发挥规划的龙头作用，在避免多种规划冲突的同时，形成统筹镇、村协调发展、乡村振兴战略实施的特色化发展行动纲领。

三、初步探索

按照这一发展思路，金刀峡镇与国内知名设计机构合作，尝试走出一条镇村融合发展规划的新路。该规划主要包含了以下内容：1個总体策划+N个支撑体系+1个空间设计+1个行动计划。

1个总体策划——研究产业经济发展：充分解读国家乡村振兴战略和新型城镇化战略的相关要求，立足重庆及北碚区域环境和市场环境，梳理自身本地特色资源，摸清农业发展条件，了解农民发展意愿，深入研究自身发展阶段，推导本次镇村融合发展的产业经济发展方向、设施路径和重点建设区域，并明确此类区域主题、功能、项目指引等内容。

N个支撑体系——落实政府主导的保障支撑体系：围绕乡村振兴战略的各项要求，从有利于乡镇和农村统筹发展角度构建支撑体系，包括了产业保障、基础设施保障、服务设施保障、生态环境保障等内容。

1个空间设计——彰显地区特色风貌：基于前期总体策划的发展主题，将特色功能与特色空间相结合，为金刀峡镇打造更优的空间格局和风貌特征，指引核心项目具体建设。

1个行动计划——从蓝图走向实施：基于当前政策及社会发展水平，提出实施策略及行动计划。明确近远期建设项目库，明确项目主题、要解决的核心问题、项目位置、建议实施主体、预估绩效，提出建议性保障实施的体制机制，尤其是将各部门的建设计划统筹安排。

最终形成一个有战略、有社会、有经济、有空间，可实施的综合性规划，努力形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。该规划有别于传统规划注重空间结构、基础设施的建设规划和期末终极蓝图的编制目标，更突出空间特色、产业特色，强调乡村振兴、镇村融合发展。重视近期建设规划的安排，注重近远结合，突出重点项目、重点区域、典型打造，保持近期建设规划的相对完整和可实施性，强调规划的合理定位布局和项目的科学落地间的统一协调。通过这个规划达到在顶层设计方面做到区域平衡，在各部门角度做到政策资源的整合，在坚守本底方面做到保护好绿水青山，在构建基础保障方面做到镇村的融合协调，在落地实施方面形成有关基础设施、现代农业和多产业振兴、环境综合整治、乡风文明发展以及具体项目建设等的三年行动计划。

四、最终目标

中国要美，城市必须美，乡村更要美。在刚刚过去的两会上，“乡村振兴”成为了高频词。3月7日习近平总书记参加广东代表团审议时强调，一方面要继续推动城镇化建设，另一方面，乡村振兴也需要有生力军，城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。3月8日习近平总书记参加山东代表团审议时对乡村振兴战略提出了更加明确的要求，再次强调了从产业、人才、文化、生态、组织五个方面振兴乡村。习近平总书记的讲话表明，城市化和乡村振兴必须要同步推进，要实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，必须走城乡融合发展的道路。金刀峡镇的规划探索只是一个开始，金刀峡镇的乡村振兴目标是走生态优先绿色发展、镇村融合平衡发展、资源统筹均衡发展、村民主体有效发展的道路，最终目标就是要实现金刀峡镇的绿色崛起。

责任编辑：马健