加强乡镇政府服务能力建设

许韵笛

加强乡镇政府服务能力建设是贯彻党的十九大乡村振兴战略、落实党中央国务院关于加强基层政府服务能力建设、建设人民满意的服务型政府等一系列决策部署的重要举措，是保障和改善民生、加强和创新社会治理的重要内容，是促进经济持续健康发展、维护社会和谐稳定的重要保证。当前，一些地方乡镇政府在服务水平、服务理念、服务能力、服务机制、服务手段、服务效能等方面还存在一些问题。本文拟以重庆市黔江区为例，分析乡镇政府服务能力建设现状，找出存在的不足，并提出优化路径。

一、黔江区乡镇政府服务能力建设现状

（一）乡镇政府机构设置基本能够满足服务群众的需要

按照重庆市编办制定的乡镇分类标准，黔江区30个乡镇街道划分为较大和一般两种类型。一是6个街道和4个重点镇（石会、濯水、阿蓬江、马喇）为较大镇。同时，设置综合办事机构各6个，即：党政办、经发办、社会事务办、综治办、规划建设环保办和人大（工委）办，其中舟白、冯家街道和石会、濯水、阿蓬江、马喇分别设置食药监办；事业单位各5个，即：财政所、农服中心、公共文化中心、社保所、水利林业站，其中6个街道分别设置流动人口管理站。二是其他20个乡镇为一般乡镇。设置综合办事机构各6个，即：党政办、经发办、社会事务办、综治办、食药监办和人大办；事业单位各5个，即：财政所、农服中心、公共文化中心、社保所、水利林业站。三是设置了相应的派驻机构。30个乡镇街道分片区设置国土房管所、工商所、国税所、地税所、片区法庭、基层检察室；每个乡镇街道设有派出所、司法所、畜牧兽医站等。总体而言，目前的机构设置基本健全，能够满足日常工作开展和服务群众的需要。

（二）乡镇政府行政和事业编制人员配置基本平衡

重庆市编委核定黔江区乡镇街道行政编制1060名、事业编制933名；实际下达乡镇街道行政编制937名（调剂使用区编委机动编制40多名）、事业编制900名（调剂使用区编委机动编制35名），实有公务员917人、事业人员826人，其中：6个街道和4个重点镇行政、事业编制分别在33-40名、25～40名之间，其余20个乡镇街道行政、事业编制分别在22～33名、20～35名之间。目前，各乡镇之间人员配置不平衡，近郊乡镇街道人员臃肿，占用区编委机动编制较多，如：濯水、蓬东等乡镇占用机动编制5～10名。

（三）行政及事业人员身份界限的模糊使各所在工作线人员能各司其职

根据各自发展特点，各乡镇街道模糊行政人员及事业人员的身份界限，将中心工作分成多条线，将人员统筹划分至各线开展工作。按照“分工不重叠、职责不交3U'的原则，边远或扶贫任务较重的乡镇（如太极、金溪等）分成扶贫线、安全维稳线（将食药监办纳入综治办统筹）、环保建设规划线、党群保障线、社会保障线等，近郊乡镇街道除有以上分线外，还设有经济建设、基础设施、两城同创线，乡村旅游发展较好的乡镇设有专门的乡村旅游发展线。各乡镇按照因事设岗、以岗定人、双向选择原则，根据乡镇综合办事机构的职能职责、事业单位的宗旨和业务范围，把乡镇干部职工落实到各条线上去，按所在的工作线结合各自的职责任务各司其职。

二、黔江区乡镇政府服务能力建设问题分析

（一）混岗工作挫伤行政机关和事业人员积极性

当前，黔江区各乡镇街道长期大规模的分线混岗工作虽有利于工作形成合力，集中力量办中心事项，但会造成三大影响：一是制约行政机关职能发挥。一些事业人员长期借到机关，但因身份不能担任行政职务和缺乏解决其身份困境的有效途径，导致履职效果不佳，进而挫伤其工作积极性。二是制约事业单位职能发挥。事业人员的借用虽然缓解了机关工作人员不足的矛盾，但是造成事业单位部分职能因人手紧缺而受到制约。三是增加管理难度。因身份问题不能解决，致使个人工资、提拔都受到一定程度的影响，长时间的混岗可能造成不稳定信访隐患。

（二）不合理机构设置制约基层政府职能转变

一是乡镇街道现行机构的设置未能找准适应职能要求的结合点。政府机关人少事多，基层政权、行政执法权威难以强化，导致事业单位把主要时间和精力放在代替机关行政执法上，难以为农村经济和农业生产发展提供有效服务，造成政府职能转变不畅，甚至回到过去政事不分的境况中去。二是乡镇街道机关机构设置过于简化。比如现行设置的办事机构不能適应基层政府履行行政管理的职能需要，也未考虑乡镇政府的人员编制规模。如水田乡机关核定行政编制22名，处级领导实职及非领导职务占16名，只有6名一般办事人员，行政管理职能显然难以发挥。

（三）权限不统一导致管理体制不畅

黔江区乡镇街道在管理本行政区域过程中，许多乡镇管理权限上移，比如：工商所、地税所、国税所、司法所、国土房管所、畜牧兽医站、卫生院、中心小学校等机构均是中央、市上垂直管理和区直部门的派出机构或直属单位，决策权、审批权、考核权、干部提拔任用权等都集中在区级部门，乡镇无权过问，这些机构一旦出现不合理做法，基层政府却无法管束和制止，基层政府对本辖区各种资源和经济社会的管理能力越来越弱，服务能力无法体现。乡镇街道工作人员工作繁杂待遇差，派出机构人员工作相对清闲，福利待遇相对较好，严重影响了基层干部职工的工作热情。

（四）干部队伍成长环境欠优导致人才流失严重

一是年轻、专业人才流失严重。乡镇街道30岁以下的年轻人员占比10.9%，但经常因阶段性工作需要，被上级部门、城郊街镇或区直其他部门抽调，出现偏远乡镇无人做事、近郊乡镇街道和城区又人浮于事的痼疾，专业人才考进来后，很难留得住，近两年，乡镇街道调出区外的共计30多人。二是结构失衡，办事人员匮乏。乡镇街道机关中正副处级领导及非领导人员占54.9%，中层领导及非领导人员占25.5%，中层职数空缺141名，一般办事人员占19.6%，占比较小，缺乏真正办事的一线人员。三是事业干部难提拔。目前，黔江区乡镇事业站所中，积压了一大批35～45岁的事业编制干部，但由于身份的限制，事业干部提拔进乡镇领导班子的机会很少。四是干部培训渠道少，素质提升难。目前，对乡镇街道的一般干部培训学习少，造成乡镇干部能力素质长期得不到提高，难以适应新形势、新要求。

三、黔江区加快乡镇政府服务能力建设的优化路径

（一）以优化乡镇机构设置促新型服务体系构建

按照“理顺关系、规范分类、强化服务”的原则，以加强执政能力建设、民生服务、安全稳定、经济社会发展为重点，对现有乡镇的综合办事机构和事业站所进行重新设置，實行“条块结合、以块为主”的管理体制，核定乡镇机构数额为“8+x”，即一般乡镇核定机构数额为“8+1”，较大乡镇（含街道）为“8+2”的模式。具体设置如下：统一设置党群办（职责范围包括党建、群团、纪检监察、宣传、精神文明建设和人大政协等）、政府办（职责范围包括机关事务、综合协调、后勤保障、文秘、档案、保密等）、综治维稳办（职责范围包括人民调解、信访、社会治安综合治理、安全监督、食品卫生、森林防火等）、农村经济发展办（职责范围包括农林水利、产业发展、扶贫、统计、经济发展等）、行政审批与社会服务办（职责范围包括规建管、民政、社会保障等相关所有审批和服务事项）、文化办（职责范围包括文化、体育、旅游等方面的服务和管理）、财政所（职责范围包括财政收支、预决算，财务日常管理等）、综合执法大队（职责范围包括规划建设、市政园林、国土房管、安全监管、文化执法、农业生产等方面的行政执法等）；x为各乡镇根据自身工作重点和产业发展的不同，自行设置的1～2个机构（根据乡镇产业特点设置，如旅游办、烟办、蔬菜办、果树办、蚕桑办、畜牧办等）。

（二）以行政事业编制的统筹使用促事权财权统一

突破乡镇街道行政人员和事业人员的身份界线，统筹使用行政事业编制，统一使用行政岗位，或者适当增加事业编制中层岗位，改变现有基层政府疲于应付区级部门的各类检查、交办事务而人员力量不足等局面。着力强化公共服务职能，凡区级主管部门需要委托乡镇完成的事项，都应“费随事转”，及时给予相应的工作经费。对乡镇管理范围的公共服务进行合理划分，正确界定各级政府在公共服务供给方面的事权、财权；进一步调整区、乡镇财政支出结构，增加基层政府公共服务的支出比重。

（三）以审批和执法同步下放促依法扩权强镇

按照“权力下放、权责一致、重心下移、服务到位”的原则，注意做好审批权与执法权的同步下放，改变乡镇政府权能单一，只有管理检查权而无行政审批、行政处罚和行政强制权限的状况。重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限，强化乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权。除法律法规规定必须由区级以上政府及其职能部门行使的行政强制和行政处罚措施，以及行政许可事项外，对直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项，根据各乡镇的承接能力，由编办、法制办等相关部门制定扩大乡镇政府服务管理权限的具体办法，明确下放事项、下放程序和法律依据，确定下放后的运行程序、规则和权责关系，并依法列入清单管理。如：将小（二）型水库、山坪塘、镇村供水工程等微型水利工程的建设和管理等下放到所在乡镇街道，强化乡镇街道对农村水利工程的建设管理责任；规划区内城市居民自建房和非规划区内农民自建房，按照属地管理原则由所在乡镇街道对其安全质量进行监管。

（四）以完善派驻机构管理体制促乡镇干部管理同步

方案一：按照有利于加强乡镇街道政权建设，规范乡镇干部统一管理的原则，除派出所、税务、金融、司法等业务性质较强的机构仍实行以业务部门为主与乡镇为辅的双重管理体制外，其他机构（如：国土、工商、食药监等）均可划归乡镇街道管理或人员编制调到乡镇，使其能够在辖区内行使财政支配权、人事管理权、规划决策权、计划协调权、指导监督权和综合治理权，真正成为一级职能完备的政府。方案二：合理调整和理顺派驻机构的管理体制。对派驻机构实行主管部门与乡镇街道双重管理，人员、经费及事权以区管为主，党的组织关系实行属地管理，干部任免、工作考核等重要事项必须书面征求乡镇街道的意见，其中，属区域性质（片区设置）的派驻机构，由驻地乡镇街道履行双重管理职责，征求意见的对象包括区域内各乡镇街道。

（五）以加强队伍建设促干部健康成长

一是拓宽来源渠道，改善队伍结构。针对边远乡镇适当降低准入门槛，增加服务农村基层的大学生数量，加大从优秀的村五职干部中招录公务员的力度。二是强化激励保障，激发干部活力。提高乡镇街道干部补贴标准，注重从事业专技人员中选拔乡镇街道领导干部，打破身份界限，行政与事业人员可交叉任职，建立人员交流机制，拓展乡镇街道人员职业发展空间。三是加强培养锻炼，提高干部素质。把打造“全科”干部作为乡镇干部培训的重头戏，按照“主业精通、一专多能、人人懂政策、人人能办事”的标准，提高乡镇干部的综合素质和服务能力。四是严格管理监督，促进干部履职尽责。制定符合基层实际的各项管理考核制度，如：作息时间按是否有利于群众办事进行调整，出台乡镇街道改非处级领导管理办法，规范基层人员出口。

（六）以政府购买服务促服务手段创新

区级财政部门要制定基层政府购买服务指导性目录；乡镇街道积极探索政府购买服务的有效方式，在提供服务的合法组织比较稀少的情况下，尝试按照提供服务的岗位需求向个人购买服务，如群团综合岗、农业技术指导岗、林业看护岗、畜牧兽医岗，适度增加公益性服务岗位的数量，有效促进当地就业，并缓解体制内人员力量不足的影响。探索“以政府为主导、社会共同参与、网格化为依托”的社会治理防控体系，组建政府专职消防队、专职治安巡逻队等，在解决群众就近就业、拓宽群众收入渠道、激励群众参与社会治理等方面出新招、出实招。

责任编辑：粟超