警惕地方立法中的重复现象

田成有

自20世纪80年代较大的市获得立法权以来，地方性法规发展迅速。在拆除地方立法权的门槛之后，地方立法的主体更加开放，地方立法的积极性和主动性更加增强，各地都在加快立法步伐，法规数量上升迅猛。但从实践经验看，不少地方性法规大量照搬上位法，适合于区域管理與发展的创制性立法不多，出现了大量“天下法规一大抄”的重复立法现象。普遍缺乏特色和新意，针对性、可行性不强，一些地方甚至还相互攀比，大搞形式主义，立法竞赛，大干快上，急功近利，造成不必要的资源浪费和法律数量的无限膨胀。

纵观当下地方立法的现状，抄袭痕迹很深，同质化程度很高。内容上，直接重复上位法，或者重复其他同类的地方立法，重合度很大，表现在：一、完全复制，一字不改，既包括复制整个法律条款，也包括复制某款或某项；二、仅作部分删改，囿于其立法权限、范围，将某些不具备立法权限、超出立法范围的内容去掉，略加修改，或者出于表达技巧、结构编排等考虑而进行部分删改；三、归纳拆分，通过分解、组合、调整顺序、变换语句等方式变相重复上位法。结构形式上，沿袭中央立法的框架结构，求大求全，动辄以总则、组织、职权、程序、法律责任、附则等完整章节出现，且在总则、组织等部分的条款，几乎都是复制或微调上位法的表述。有统计表明，不少地方法规条文内容，有1/3属于可以不写，1/3属于可写或可不写，1/3属于可以写。

大量重复立法，损害了地方立法的应有功能。……