分享经济的监管困境与路径选择

李晓瑜

分享经济是指将社会海量、分散、闲置资源，平台化、协同化地集聚、复用与供需匹配，从而实现经济与社会价值创新的新形态。分享经济强调的两个核心理念是“使用而不占有”和“不使用即浪费”。近年来，分享经济在快速崛起的同时也对政府监管和社会治理提出多重挑战，本文旨在通过考察各国具体的监管选择和应对策略，探究我国分享经济监管体系的实现路径。

一、分享经济发展带来的挑战

分享经济的快速发展给传统商业模式带来颠覆性影响，它不仅打破了传统产业的市场格局，重构了商业竞争模式，还衍生了新的就业形态，促进了个体经济的发展。同时，因大量热钱注入点燃了烧钱大战，诱发了市场垄断与不正当竞争;数据安全与消费者权益保护隐患升级;法律治理的不确定性增加，极大地挑战了社会征信体系与监管机制建设。

以获得投资最多、业务模式最为成熟的交通出行共享为例，网约车作为出租汽车行业的一种“颠覆性创新”，它不仅成功发展了C2C约车市场，极大地提高了约车效率，促进了消费公开化，而且通过引入私家车群体，重塑了低端出租汽车市场，创造了专车新市场，发展了拼车市场，成为交通运输服务领域一个不可或缺的存在。作为中国“新四大发明”之一的共享单车，很好地契合了环境友好、绿色消费和去物质化的消费理念，其触角已经延伸至美国、新加坡、英国、哈萨克斯坦等20个国家和地区。2017年6月，OfO单月的订单量就达到日均2500万。“互联网+交通”彻底改变了人们的出行习惯，增加了数以万计的自行车修理、搬用等就业岗位，加快了移动支付的普及和专利技术的开发。

但是出行共享带来的治理难题也广受争议。如从轻资产的小黄车到成本高达2000多元人民币的橘色摩拜，全新购置的重资产投入是否改变了共享闲置资源的分享经济本质、增量资源与闲置资源的比重如何协调、城市里乱停乱放的各色共享单车是否造成新的供给过剩与公共资源浪费、用户支付的押金是否合理、押金不被退还时如何进行法律救济、传统自行车品牌如何与共享单车互利合作等等都需有关部门研究制定指导性意见。虽然在2016年11月《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）出台后，网约车的合法性地位得到了法律的正式认可，但在法律体系的严密性、配套制度的完善方面还有很多未解难题。如各城市的《实施细则》不约而同对本市户籍本地牌照、汽车排量与轴距限制以及拼车次数等有了具体规定，但均超出《暂行办法》的准入条件和运营限制，明显违反《行政许可法》《劳动法》等上位法，与宪性原则、平等原则、法律保留原则等相左。《暂行办法》要求的网约车平台与驾驶员必须签订劳动合同或劳务合同的条款现实中被架空，针对性的保险险种开发空白，人车不符现象依然存在，运营安全动态监管缺失。

二、各国应对分享经济挑战的对策选择

美国对分享经济的发展遵循鼓励创新和谨慎监管原则，监管领域向网络专车和房屋租赁行业倾斜，且主要以各州政府出台的地方立法和独立监管为主，地方立法差异化特征突出，合作监管占据主流。如加利福尼亚州、旧金山等率先通过网约车合法化立法，确立以行政审批手段发放网约车平台经营证照的模式，对网约车运营采取价格管制和数量控制;通过交通网络公司实现政府与企业合作监管，明确网约车平台的资格审查权和隐私保护义务;通过判例确立网约车平台Uber与驾驶员之间的劳动关系等。住宿共享行业也采取事先行政许可和政府登记制度，对出租时间上下限、责任保险、报备记录等进行了详细规定。

以英国、荷兰为代表的欧洲国家，重视分享经济在教育、融资等领域的发展，注重整合社会监管资源，发挥行业组织的自律作用。2013年欧盟成立了分享经济联盟，强调打破行业准入壁垒，主动参与成员国政策实施和公众咨询。2016年欧盟出台的《分享经济指南》明确监管目标为分享经济的智能化、包容性与可持续性，大力推动行业经验交流、资金支持和行政手续简化。英国重视分享经济顶层设计和全面监管评估，全力打造“分享经济全球中心”和大曼彻斯特区、利兹市实验区试点工程;2015年英国出台的分享数据管理制度、身份识别与犯罪记录系统开放等信息公开机制为分享经济的发展提供坚强的政策保证。2015年分享经济行业组织SEUK的成立，更是在加强合作监管、宣传分享理念、行业原则定位等方面发挥了巨大作用。荷兰在2014年就率先以立法形式确立了磋商式合作监管模式，建立了Airbnb房屋出租平台的行政许可、房屋评估、数量管控、信息披露等监管机制。

继2016年网约车新政和《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》之后，2017年我国又相继颁行《关于促进分享经济发展的指导性意见》《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》等行政规章，从中央层面明确了鼓励创新、包容审慎的监管主基调，放宽准入、底线思维的监管新要求和多方参与、协同治理的监管大方向。强调既要管得住又要放到位，进一步破除法律障碍和行业壁垒，避免用旧办法管理新业态，加大个人信息保护、公共数据开放、高新技术认定等方面的投入力度，强化互联网共享平台的责任承担制与数据共享机制，完善行业服务标准和投诉反馈机制，推行共建共享共治理念。

整体来看，各国对分享經济的发展与挑战均持包容态度，关于分享经济的全面立法几乎空白，指导性意见多、针对性监管措施少;分享经济边界还存在模糊地带，监管范围未完全确定;“政府+企业”的合作监管模式占据主流，行政审批、经营许可仍是主要监管手段;行业组织的作用有待提升;通过法律手段尽快完善线上线下一体化的社会征信体系，成为解决监管困境的最有效突破口。

三、我国分享经济监管体系的实现路径

2016年5月25日，李克强总理在出席贵阳数博会时曾强调：“一个新事物诞生的时候，我们确实不能上来就管死了，而是要先看一看，这既是给它一个成长的机会，也是为了暴露监管漏洞，让随后出台的监管政策更加公平有效。”分享经济在我国方兴未艾，既不可放任其野蛮生长，也不宜设置过于严苛的管制规范，当立足国情、结合各地实况，秉行2017年《关于促进分享经济发展的指导性意见》包容审慎的原则，探索多方协同治理的合作监管模式。

（一）加强法律制度顶层设计，完善征信体系建设

积极回应分享经济主体的立法诉求，切实打破法律壁垒和法治障碍，扩大监管政策的张力、弹性，及时修订阻碍分享经济发展的旧法规，明确分享经济主体的法律身份和法定权利义务。例如在民法、商法、侵权责任法、合同法、保险法、税法、消费者权益保护法等实体法中增加关于分享经济参与者主体身份的规定，理清各方参与者的法律关系和责任归属;划定经营红线和监管底线，明确行业准入、退出标准;科学区分险种、税率的适用对象，引导劳动保障部门、保险公司、通讯公司等相关组织适时开发新产品、新参保缴费标准和差别性税收。

针对网络约车、P2P借贷、互联网医院、房屋短租等新业态中呼声最高的用户知情权、消费者隐私保护、网络数据安全等诉求，应加强立法调研、听证咨询和数据共享，打造统一的社会征信公示平台，推动失信联合惩戒机制的真正贯彻落实。强化央行为主导的国家金融征信体系、互联网平台企业内部信用评价制度和第三方商业机构信用评级体系的三方联动，大力扶持以“共享单车+芝麻信用”、聚信立成、上海远东资信评估、滴滴出行信用评价、电商平台信用数据分析等为代表的信用监管体系建设，缩短数字鸿沟，实现政府、社会的数据共享、信息互通，充分发挥各类信用监管平台的作用。

（二）优化数据信息监管手段，发挥合作监管优势

大数据时代下，政府和企业必须注重用数据决策、用数据服务。要善于把握分享经济跨界融合的特点，推动信息化基础设施建设，改“问题倒逼型监管”为主动监管，充分利用云计算等大数据分析技术，合理划分分享经济行业归属。吃准、吃透《行政许可法》的原则、精神，捋清上下位法规位阶和法律逻辑关系，用活行政审批手段。建立网络动态监控机制，充分发挥信息工具优势，规范信息披露、信息留存、信息共享等监管手段，兼顾政府、企业、用户各方利益，管理重心向事中、事后监管倾斜。

共享平台行业自律是分享经济健康发展的内在保障，“政府+行业协会+平台”协同治理的合作监管模式可资借鉴。积极推动医疗、教育、餐饮、住宿等分享行业向出行共享、P2P借贷行业协会取经，例如美國众筹业务监管协会、交通网络协会、英国P2P网贷协会的自律监管在提升行业自律自治能力、优化市场准入退出机制、扶持行业成长、加强信息安全与公开透明、保障服务质量和消费者权益等方面发挥了无可替代的巨大功用。切实提高了分享经济参与者的主体意识和认知水平，清除了线下交易的法律灰色地带，形成了政府监管、行业自律、参与者守信的优良环境。