社会组织参与社会治理：理论、困境和对策

【摘 要】 社会治理在很大程度上依赖社会组织来完成，没有社会组织的参与不可能完全实现社会治理目标。社会治理离不开政府对社会事务的治理，也包括社会组织的参与和合作。社会组织参与社会治理具有现实和理论依据，它通过发挥管理社会事务、调节社会矛盾、推动公民参与、提供社会服务等作用提升了目前的治理水平，但也存在独立性差、发展不平衡、相关法律规范落后、专业人才缺乏、功能不完备等方面的困境，需要从政府、社会组织、社会公众三个层面着手来推动社会治理体制的创新。

【关键词】 社会组织 社会治理 合作治理 多元参与

随着“有限政府”“服务型政府”等政府改革理念的兴起，我国的政府职能开始转变，公民的参与意识、合作意识的不断提升，使得政府和社会之间的关系不断得到优化，社会组织呈现出快速发展态势。党的十八届三中全会首次提出“创新社會治理体制”，“激发社会组织活力”，在社会治理过程中要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，激励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。社会组织作为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托。要实现社会治理的目标，不光需要政府对社会事务进行治理，还需要社会组织的参与和合作。截止2018年3月底，我国社会组织数量已达到76.7万个，其中社会团体35.6万个，社会服务机构40.5万个，基金会6434个[1]。根据2016年底的数据，我国社会组织接收各类社会捐赠786.7亿元，吸纳社会各类人员就业达1239.3万人，形成固定资产总价达5359.6亿元[2]。由此可见，社会组织在我国不同领域正发挥着重要作用，也有相应的承接政府部分职能转移的能力。“社会治理”理念的提出取代了过去的“社会管理”理念，实现社会治理目标需要实现政府、社会组织等主体之间的合作与互动。

一、社会组织参与社会治理的理论基础

（一）、社会组织参与社会治理的现实性

党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需求与落后的生产力之间的矛盾转变为人民对美好生活的向往与发展不平衡与不充分的矛盾。要使人民对美好生活的向往成为现实，光依靠政府的想法是行不通的。随着时代的发展，传统的国家管理方式发生了重大变化，“社会治理”取代了过去的“社会管理”。“管理”与“治理”虽然只有一字之差，但在意义上却产生了很大的不同：“社会管理”意味着不同主体之间的关系是管理者和被管理者，而“社会治理”的核心包括两个方面：既有横向的多元主体并存，又有纵向的上下互动，体现了各主体间是相互合作、共同协商社会事务的平等关系[3]。

实现现代社会治理的目标需要自上而下的纵向纽带，也需要横向纽带，二者存在互补关系。纵向纽带通过保证党委领导、政府负责来为我国经济社会稳定有序的发展提供了刚性制度的约束，但这种强制性的行政命令方式会削弱公众的参与意识，从而更加的依赖政府[4]。然而，政府能力是有限的，它不能包办社会方方面面的事务，也满足不了公众不断增长的个性化需求。在这种情况下，横向纽带的优势便可以被充分的凸显出来，它通过承接公共服务来可以推进政府职能转变[5]，通过横向拓展来使社会成员编织到一个个网络中来，能够有效地动用社会资源，为社会成员——尤其是弱势群体提供个性、多元和人性化的服务[6]。

自国家提出“创新社会治理体制”的新命题以来，社会对于政府和社会组织的关系出现了新的期待，党和国家也越来越重视社会组织的力量，而事实也证明，社会组织在协调社会矛盾、提供公共服务、推动公民参与等多方面都发挥了重要作用。

（二）、社会组织参与社会治理的理论视角

1、市场/政府失灵理论

市场机制可以发挥资源自由配置的作用，但是市场本身存在着的自发性、滞后性和盲目性特点使政府暴露出了很多的问题，使得西方传统信奉市场法则的行为遭到了冲击。市场失灵理论认为：市场可以在提供私人物品时能够发挥巨大的作用，但在提供公共物品时却不可行，主要是由于在公共物品时供给过程中会产生很多的“搭便车”行为，但供给方不能或很难排除这种现象，从而会导致公共物品的匮乏。由于市场存在失灵，政府的传统守夜人角色便不能继续，这就为后来的政府干预提供了基础。

政府的强干预也曾起到过很重要的作用，但随着而来的更多是高成本、机构臃肿等政府机构本身的问题，也证明了光靠政府的强干预是行不通的。布坎南的政府失灵理论指出：人在政治市场上和经济市场上是一样的，政府也不是完美的，它失灵的原因可以归结为决策失误、政府的低效率、追求规模最大化、政府的寻租行为。

由此可知，市场和政府都存在失灵的情况，所以社会越来越关注以社会组织为代表的第三部门。但在后来也发现，社会组织自身的发展也存在着很多的不足，单独寄希望于社会组织也是行不通的，后来便出现了合作治理的新思路。

2.合作治理理论

合作治理理论最早由美国学者提出，他们将合作治理定义为：一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的，以共识为导向的、商议的，旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排[7]。中国学者张康之指出：合作治理是开放的治理，在合作治理模式中，虽然政府在治理过程中发挥着引导的作用，但是，参与到治理过程中的每一个治理主体都能够平等地在治理活动中发挥应有的作用，在处理社会公共事务的过程中，都能够平等表达意见和积极地采取行动 [8]。因此，合作治理的主体之间是平等而非管理与管理者之间的关系，也不是领导与领导者之间的关系，而是随着经济全球化和政治全球化时代到来时，一种新的国家治理理念的体现。

二、湖北省社会组织参与社会治理存在的困境

（一）湖北省社会组织发展情况

社会组织是又称民间组织、非营利组织，对应国外一般称为非政府组织，在我国是指政党、政府之外的各类民间性组织。我国民政部将民间组织分为分为人民团体、社会组织和未登记或转登记团体，具有非政府性、非营利性、志愿公益性的特点。

伴随着各地地方社会治理实践，社会组织已经日益成为了社会治理日益重要的主体力量。以湖北省为例，通过该省民政厅发布的文件可知，自2007年以来，该省的社会组织数量不断增加，截至2018年3月底，共有社会团体，其中社会组织12307个，民办企业单位16892个，基金会154个[9]。

目前，该省的社会组织发展情况存在以下特点：一是数量不断增加，但总量偏少；二是结构不平衡，发展不平衡；三是资源渠道增多，但资金来源不稳定；四是政府公共服务职能正在被承接；五是有关社会组织的监督逐渐变得公开化和透明化；六是社会组织中的管理和专业人才缺乏。

（二）、社会组织参与社会治理面临的现实问题：

治理理论推动了社会组织的产生，社会组织又在很大程度上提高了社会治理水平，在协调社会利益矛盾、推动民众参与、提供公共服务等方面来承接了原本政府的职能，使得国家的治理方式呈现出了民主化和社会化的特点。然而，大量的学者研究发现，社会组织在社会治理过程中也常常会出现“志愿失灵”的情况[10] 。

1.“官办色彩”浓厚，独立性差

我国的社会组织形成主要有两种模式，一种是自上而下的民间成长模式，一种是自上而下的官方举办模式[11]。湖北省有相当大数量的社会组织是在后一种模式中成长起来的，在政府部门职能机构转移和机构精简过程中发展起来。这种社会组织在各种方面都会沿袭在政府部门的老一套，而很少有创新之处，尤其是社会组织的重要领导都是由党政领导和政府部门主管来兼任，或者是将退休领导直接安排在其中。这样一来，社会组织的本质与政府部门无异，只不过是政府部门另设的机构，所以在承担社会事务，处理社会问题的方式上沿袭的依然是老一套，体现不出社会组织参与社会治理的优势。除了社会组织本身带有浓厚的行政色彩之外，政府部门也常将社会组织看作是自己的下级，可以对社会组织的领导下达命令，从而使得社会组织内部缺少了独立性，不利于社会组织的健康发展。

2.结构不平衡，发展不平衡

行政部门对社会组织的管理主要包括登记管理、评估管理和对境外非营利组织境内活动的管理，但民政部对所有社会组织的重视程度并不相同。如果政府觉得某一领域迫切需要相关社会组织的参与，那么就会给予它们更多的机会参与社会治理，投入相应的资源时也会更加慷慨，但若不是政府认为很重要的领域，该领域所受的资助就会相对较少，导致有些领社会组织领域的资金来源十分匮乏[12]。党的十八届三中全会提出要重点培育和发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服務类社会组织”，因此，随着党和国家的号召，湖北省投入到社会组织的资金也主要集中在这些方面，而非平均地分配到所有社会组织，这也会导致另一个问题的产生，即政府倡导领域的社会组织会越来越多，会越来越以政府为导向而不是以社会为导向。

3.相关法律法规不完善

完善的制度体系是政府和社会组织进行有效地合作治理的基本前提，虽然我国在近些年已经开始制定了相关的法律规范，但总体上的制度体系还不完善，个别的制度还存在矛盾，与我国的社会经济发展不相适应[13]。

4.专业人才缺乏

专业人才能够为我国当前政府与社会组织针对社会事务进行合作治理提供良好的带领和指导作用，但我国社会组织的发展仍然处于一个起步阶段，组织内部的人员十分复杂。而与社会组织成长与发展具备相应专业素质的人员并不多，易导致组织本身的工作缺乏规范性和科学性，也不利于社会组织有效承接由政府转移的一些功能。

5.资金来源不足

相较外国，我国的社会组织发展程度很低。任何社会组织的发展与成长又离不开资金的支持，我国的社会组织资金主要来源于政府购买和社会捐赠，但这些资金投入方式常常会伴随着很多的不确定性，使得社会组织的资金来源紧张，从而容易导致社会组织参与社会治理的能力大大降低。社会组织从事某项工作不光需要考虑意愿，还需要考虑投入的相应能力，湖北省的社会组织同样也会面临着资金来源不稳定的难题，如何解决这个难题需要参与社会治理的多方参与主体共同努力。

三、湖北省社会组织参与社会治理的简要对策

社会组织作为参与社会治理的重要主体之一，其正发挥着日益重要的带动作用，针对它在发展过程中遇到的一些问题，需要从以下几个层面着手进行解决，同时强调要发挥不同主体之间的合作，才能有效实现社会治理的目标。

1.国家层面

党和国家针对社会组织发展中存在的一些问题，一方面要始终坚定合作治理的社会治理方向，不断增加对社会组织的信任度，又要在给予独立性的同时进行有效的监管，确保社会组织的努力方向与社会前进方向一致；另一方面又要积极完善相关法律法规，使社会组织的工作具有法律依据，要发挥社会组织的独立性，减少对其资金投入上的行政干预。

2.社会层面

社会、市场与政府之间不是对立冲突的关系，在社会治理过程中，并非只有政府才需要承担相应的责任。政府和企业之间应当通过公私合作，将私人部门的这一优势以及私人部门进行管理先进经验、技术和方法纳入社会治理中来。社会组织要不断完善自身职能，明确自身的定位和导向是社会而不是政府，积极培育相关的专业人才，不断提升自身的独立性和工作的规范性、科学性。

3.个人层面

社会治理并非单是政府和社会组织等主体才能发挥作用，公众是社会的重要组成部分，在治理社会的过程中也能够产生重要的影响。要实现社会治理的目标，需要提升公众的文化素质和责任感，要使社会公众意识到治理并非单单是几个主体的事情，也与自身密切相关，要加强对政府和其他组织工作的支持力度，从而有利于提升社会治理的整体效果。

【参考文献】

[1] 《民政部社会服务统计季报》（2018年第一季度），民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2018/201806041601.html

[2] 《民政部2016年社会服务发展统计公报》，民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml

[3] 赵小平、孔详利、卢玮静：《精英组织参与城市社区社会组织培育：模式特征与策略选择》，《新视野》，2013年第3期。

[4] 马立、曹锦清：《社会组织参与社会治理：自治困境与优化路径——来自上海的城市社区治理经验》，《哈尔滨工业大学学报（社會科学版）》，2017年第2期。

[5] 杨冬梅.创新社会治理需要激发社会组织活力[J].学习月刊.2014年第2期。

[6] 曾正滋.马克思主义人学视野中的社会组织与人的全面发展——以“社会组织参与的社会治理”为论域[J].理论月刊，2015年第三期。

[7] Ansell and Gash Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（4）；544.

[8] 张康之.合作治理时社会治理变革的归宿[J].社会科学研究，2012，（3）：42

[9] 《2018年社会服务发展统计公报》，湖北省民政厅网站，http：//www.hbmzt.gov.cn/ywzc/gcc/201805/t20180503_365389.shtml

[10] [美]莱斯特.M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织关系[M].田凯译，北京：商务印书馆，2008：47.

[11] 李莉，张艺.激发社会组织参与社会治理的政策支持策略——基于湖北省地方实践的分析，理论月刊[J]，2016（01）：162-182.

[12] 陈义平.社会组织参与社会治理的主体行发展困境及其解构.2017（2）

[13] 倪永贵.社会治理创新中的政府与社会组织合作路径探析——以温州市为例，北京交通大学学报（社会科学版），2016（10）.

作者简介：王雅（1994-）中南财经政法大学2017级硕士研究生，研究方向：公共政策、社会治理。