对于地方智库发挥重要作用的实践、思考与建议

李文增

据上海社会科学院智库研究中心2014年2月发布的《2013年中国智库报告》定义，智库主要是指：以公共政策为研究对象，以影响政府决策为研究目标，以公共利益为研究导向，以社会责任为研究准则的专业研究机构。

以此为依据，从国内现有的组织形式和机构属性上看，我国的智库既可以是具有政府背景的公共研究机构（官方智库），也可以是具有准政府背景的社会团体机构或私营研究機构（民间智库）；既可以是营利性研究机构，也可以是非营利性机构。根据中国国情和中国特色，可将中国智库大体分为四类：第一类是党政军系列（广义的还包括人大和政协）智库；第二类是社会科学院等专门的科研机构系列智库；第三类是高校系列智库；第四类是民间系列智库。

从上述角度来看，本人已直接或间接地发挥智库作用多年，以下做一历史性回顾和思考，并提点建设性的意见和建议，为国家有关方面加强国内智库建设的决策提供参考。

1 发挥地方智库作用的实践

1.1 上个世纪八十年代中期的初步实践探索

笔者的第一篇发挥智库作用的文章是1985年在中国人民银行总行金融研究所主办的内参，《金融研究参考资料》1985年第14期（7月20日）发表的《保证物价体系改革的两种储蓄对策》。这篇文章是在此前不久中央将价格改革提到关系我国整个国民经济体制改革成败的关键之高度背景下撰写的。笔者当时通过研究后发现，物价体系改革虽然将会对我国国民经济中的生产和流通，对国家、集体和个人的收入分配起着积极的调节作用，有利于促进我国国民经济的迅速发展，但同时还将会使我国的物价上涨。物价上涨后，虽然可以通过对我国的工资制度进行调整，使我国职工的工资收入也随之上升，从而使我国职工的实际收入和人民的生活水平不致下降，但是，它对我国城乡居民在银行的储蓄存款却会产生不利影响。因此，该文前瞻性、战略性地提出了保证物价体系改革的两种储蓄对策。

该文发表几年后我国发生了双位数的通货膨胀情况，当国内不少专家学者建议采取提高储蓄利率的办法不能解决实际问题时，本人提出的保证物价体系改革的两种储蓄对策之一，即采取借鉴历史经验，实施保值储蓄的办法派上了用场。1988年9月10日，中国人民银行果断采取了保值储蓄的办法，不但有效地解决了一些地方出现的银行挤兑情况，而且有效遏制了当时我国发生的严重通货膨胀，避免了一次国内金融危机的爆发。该文的观点和建议不仅被中央有关部门的决策所采纳，而且被我国当时有效遏制严重通货膨胀的实践所证明，使我很欣慰。这既增强了本人从事科研工作发挥智库作用的信心，也成为本人日后从事专门的科研工作、发挥智库作用的良好开端及重要积淀。

1.2 上个世纪九十年代中国开始进入社会主义市场经济阶段的实践探索

上个世纪的1992年邓小平南巡后在祖国大地掀起了一个新的改革开放浪潮。1993年笔者被调到中国人民银行天津分行调查统计处（包括天津市金融体改办和人行天津分行政策研究室，实际上是“三块牌子一套人马”）。按照当时领导的安排，由本人起草了一份新阶段的天津金融改革清单，主要是提出当时天津的重要金融改革和创新事项。印象最深的就是当时提出了在天津开办离岸金融业务，建立离岸金融市场事宜。

当时设想，天津金融业若想进一步加快发展，必须进一步对外开放，而建立和发展包括离岸金融在内的开放型金融业务是一个重要途径。这一改革事项在当时得到了以中国银行天津分行为主的一部分商业银行的积极响应，纷纷进行研究和实践探索。

在其后将近十年的时期里，笔者不论是在央行从事研究工作，还是调到商业银行从事商业银行实际业务工作，都在跟踪和不断思考，为什么不论是金融界还是天津市委市政府，都很重视在天津开办离岸金融业务建立离岸金融市场事宜，但天津的离岸金融业务发展却不够快？经过进一步的深入调查研究后发现，离岸金融的建立和发展不仅对于人才素质和经营管理水平的要求比国内金融业务和国际在岸金融业务高，而且有赖于自由贸易区的建立和发展，它是一个重要的经济基础。然而特别是后者，当时不论是天津还是国内其他中心城市的保税区，均不是与国际通行做法接轨的自贸区，这既不利于我国海关监管特殊区域的开放型经济进一步加快发展，也不利于与之相适应的离岸金融的建立和发展。因此，笔者在2002年调到天津市经济发展研究所（现天津市经济发展研究院）撰写的第一篇文章就是《保税区向自由贸易区转型的战略思考与对策建议》，发表在《天津经济内参》2002年第6期（3月25日），时任天津市长的李盛霖同志作了重要批示：“宗胜同志阅，请你组织对此转型可行性（在我市）的研究，作为下步决策的依据。”让本人感到欣慰的是，2003年年初的《天津市政府工作报告》中明确提出“要加快保税区向自由贸易区转型”。

2003年年初笔者担任天津市政协委员后，利用天津市的政协平台积极发挥参政议政的智库作用，甚至还协助在津全国政协委员发挥参政议政作用。2003年初笔者应邀为部分在津全国政协委员起草了《关于促进国内主要港口城市的保税区向自由贸易区转型的建议》提案，该提案经过部分在津全国政协委员联名呈递上报全国政协，形成了政协十届全国委员会第一次会议第1461号（财贸金融类183号）提案，并经全国政协批转到了海关总署。

遗憾的是当时海关总署并没有给予肯定的答复。海关总署对该提案的答复中指出：“根据世贸组织定义，自由贸易区主要指两个以上的主权国家或单独关税区通过消除绝大多数的关税和非关税措施而建立的经贸安排。这种安排覆盖的范围是其成员的整个而不是一部分关税领土。我国已于2001年成为世贸组织的成员，且在加入世贸组织时承诺将在本国的关税领土内统一实施关税。因此，若划出一片土地作为关税优惠的‘自由贸易区，与世界贸易组织规则不符，也有违中国对该组织的承诺和我国对外贸易政策、法规的统一性。”

看到海关总署的答复后，本人又查阅了世贸组织章程，作了进一步的深入研究后，以负责任的态度谈了自己的看法，并为上述在津全国政协委员起草了回复件：“我们认为，我们的提案所提出的自由贸易区是国际上通行的自由贸易区的一种，是一种具有特区性质的自由贸易区。据我们所知，这种自由贸易区的设立并不违背世贸组织原则，世贸组织没有不允许一个国家或地区内部设置自己的特殊经济区域。目前国际上的自由贸易区有相当一部分是建在世界贸易组织的成员国或地区之中。

建议海关总署能组织力量对世贸组织的发达国家内部的自由贸易区进行深入的调研，以形成新的调研成果来指导实践。”

事实上，笔者通过进一步深入研究，坚持了向自由贸易区转型是我国主要港口保税区的发展方向，不仅是必要的，而且是可行的，应创造条件促进其转型，甚至可在天津滨海新区等区域进行先行先试探索的观点。

2004年笔者以本职研究工作的名义，投中标中共天津市委研究室重点调研课题，并完成了《关于未来十年在天津滨海新区建立和发展自由贸易区的战略构想》研究报告，发表在中共天津市委《对策研究》2005年第20期。该研究报告实际上将天津市原有的对自由贸易区的研究和发展仅局限于天津港保税区，进行了战略空间上的拓展，为后来天津东疆保税港区的建立和发展的研究打下了一定的基础，受到了天津市领导的高度重视，并被后来国家进一步改革开放的顶层设计以及包括天津自贸区在内的国内自贸区建立和发展的实践所证明。

1.3 在天津滨海新区开发开放纳入国家发展战略的阶段发挥智库作用

2005年年初，天津滨海新区开发开放纳入国家发展战略的态势开始显现。当时天津面临的一个关键问题——天津滨海新区开发开放若纳入国家发展战略，必须研究解决经济金融改革先行先试的问题。当时国家有关部门到天津调研和考察也非常关注此问题，时任天津市长的戴相龙同志，还特意委托天津市政协进行经济金融改革先行先试，特别是金融改革先行先试的研究。为此在时任天津市政协有关负责同志的组织推动下，专门成立了天津市政协金融研究课题组。笔者担任副组长和研究报告执笔人，完成的《加快金融业发展 促进滨海新区进一步开发开放》研究报告呈送天津市领导，得到时任天津市领导的高度重视。

由于笔者担任该课题组副组长和研究报告执笔人，还曾受天津市政协有关领导委托参加了2006年天津“两会”前，人大代表和政协委员与戴相龙市长的对话会。笔者参加对话会的使命主要是就天津滨海新区进一步开发开放中的金融改革先行先试问题，向市长进一步阐述建议。当笔者发言讲到在天津滨海新区先行先试开办离岸金融业务内容时，戴市长说：“离岸金融是两头在外的，天津的国际跨国公司少，业务难于做大”。笔者当时感到市长不是否定我们的建议，而是指出如何解决未来先行先试的离岸金融业务做大问题。于是笔者指出：“国际上还有一种是建立在自由贸易区基础上的离岸金融业务发展模式，天津可在此发展模式方面进行先行先试的探索，将离岸金融业务做大。”我的整个发言结束后，戴市长最后说：“你很专业，请把你的文字稿留下，我们再做研究。”后来笔者跟踪了一下，我们的研究报告所提出的金融改革先行先试的建议，在后来国务院颁布的天津滨海新区开发开放纳入国家发展战略的标志性文件 ——《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（〔2006〕国发20号）中得到体现，其中，就有离岸金融的先行先試。

在此之后，笔者在继续深入研究的基础上，于2008年初向天津市政协十二届一次会议提交了《关于在天津滨海新区的东疆保税港区建立离岸金融市场的对策建议》提案，天津市政协领导给予了高度重视，并组织政协内的专家学者论证，最终由天津市政协以《关于加快东疆保税港区离岸金融市场建设的建议》为题，在天津市《政协信息专报》2008年第10期上刊登并呈送有关市领导。时任天津市委常委、副市长崔津渡同志做了重要批示：“请市金融办研究。请按照8月21日向蔡主席汇报时讲的意见修订和完善方案，进一步推动工作。”随着时间的推移，该研究报告所提建议已在国务院批复的国函〔2011〕51号文，《天津北方国际航运中心核心功能区建设方案》中得到体现。

1.4 作为天津市政府决策咨询专家库专家承担天津市政府决策咨询重点课题发挥智库作用

2012年笔者进入天津市政府决策咨询专家库，成为天津市政府决策咨询专家，开始承担天津市政府决策咨询重点课题。其中有较大影响的成果是天津自由贸易试验区的建立和发展研究。

2013年上海自由贸易试验区建立后，如何更好地建立天津自贸区摆在了天津市领导的议事日程上，为此天津市政府专门成立了以东疆保税港区为载体向中央申报天津自贸区的方案领导小组。与此同时，天津市政府还于2013年上半年开展了天津市政府决策咨询相关重点课题的招投标工作。笔者主持申报并投中标的《东疆保税港区与天津港保税区共建天津自由贸易试验区的研究》课题。主要考虑当时即将建立的天津自贸区，能否充分体现天津的最大特点，能否更充分地发挥天津的作用。天津的最大特点是除了拥有中国北方最大的港口，区位优势独特，拥有较强的港口物流和贸易功能（东疆保税港区较为突出）之外，还有较强的先进制造业功能，以此不仅可大力发展港口货物和服务贸易，而且还可为国家应对欧美等发达国家再工业化的挑战。而天津海关监管特殊区域的先进制造业主要集中在天津港保税区，不仅如此，天津港保税区还有空港，可与东疆保税港区的海港，实施联动发展，实现优势互补。此外，天津港保税区的经济体量要比东疆保税港区大得多，两者共建载体大，带动力强。因此，若脱离了天津港保税区，单独由东疆保税港区建立自贸区，不仅未能充分体现天津自贸区的特点，也未充分发挥天津的作用，而且未来还有可能导致天津港保税区不能及时转型，而贻误进一步改革开放的发展时机。该研究报告经过本人主持的课题组的充分研究分析和论证后，上报市政府领导。后经过天津市领导研究决定形成新的申报方案并上报中央审批，得到了中央有关部门的充分肯定。在中央的支持下，天津自贸区除了包括东疆保税港区和天津港保税区的空港片区之外，还融入了天津滨海新区中心商务区，这使本人感到很欣慰。其实使本人感到更加欣慰的是2015年初，广东、天津和福建三省市建立自贸区，上海实施自贸区扩容，将上海拥有先进制造业功能的张江高科技园区融入到了上海自贸区，本人的观点得到了进一步的证明。

1.5 在准政府智库机构发挥重要的智库作用

2013年末，国家发改委、外交部共同召开了推进“一带一路”建设座谈会。陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和重庆、四川、云南、广西等西部9省区市负责人，江苏、浙江、广东、福建、海南等东部5省发改委主要负责人以及科技部、工信部、交通部、农业部、商务部、央行、国资委、能源局、铁路总公司等12个部门负责人出席会议。这些情况表明，“一带一路”建设上升为国家重大发展战略之后，与之相适应的全局性规划编制已启动。然而在该战略的顶层设计和总体规划中，不但拥有滨海新区开发开放之国家发展战略等政策优势，而且拥有国际港口和交通枢纽区位以及在京津冀协同发展重大战略拥有重要地位等优势的天津，却未被列入重要支撑点城市，还有与“一带一路”国家战略有关政策及重要作用的发挥失之交臂的可能。

在此背景下，天津市科协邀请本人作为主笔撰写了《关于天津参与国家“一带一路”战略并发挥重要作用的建议》研究报告，后经过有关专家论证，以天津市科协所属智库，天津市科技思想库“一带一路”战略研究专家组的名义，呈送天津市领导，得到时任中央政治局委员、天津市委书记孙春兰同志的批示。后来本人跟踪了一下，经过天津市与国家有关部门的沟通，中央有关部门做了重新研究，2015年3月28日国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件，其中指出：“加强上海、天津、宁波-舟山、广州、深圳、湛江、汕头、青岛、烟台、大连、福州、厦门、泉州、海口、三亚等沿海城市港口建设，……成为“一带一路”特别是21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军。”与此同时，天津被国家定位为：中国蒙古俄罗斯经济走廊的主要节点，海上丝绸之路战略支点，一带一路交汇点，亚欧大陆桥东部的桥头堡。

在此之后不久，本人又接受天津市社联举办的以“发展海洋经济 建设海洋强市”为主题的海洋经济理论创新研讨会的邀请，撰写并在研讨会上做了《大力发展天津口岸陆桥运输业促进海洋强市建设》的重点发言。这篇论文实际上是《关于天津参与国家“一带一路”战略并发挥重要作用的建议》研究报告的进一步延伸研究，该文针对天津港在发展大陆桥运输中的优势和存在的问题，提出了一些建设性的建议，其中包括重新启动天津铁路集装箱中心站的建设建议。该文后来还在天津市政府《决策咨询建议》2014年第140期发表，得到了天津市政府领导的重视。本人后来进行了跟踪，一些建议得到落实，其中就包括天津铁路集装箱中心站的重新启动建设。2016年夏季，天津滨海新区召开了一次包括一些相关亚欧国家参加的“一带一路”建设国际论坛，会议中间主办方组织参会嘉宾参观了已建成的京津冀最大的天津铁路集装箱中心站。当时本人感到很欣慰，因为该集装箱中心站的成功建设也包含了本人的建议发挥的作用。

2 发挥地方智库作用的几点思考与建议

2.1 为何地方智库能发挥影响国家顶层设计的重要作用

为什么像天津这样的地方智库能发挥影响国家顶层设计的重要作用？本人认为主要是由于天津在历史上是中国的北方经济金融中心，拥有长期的经济金融文化积淀，建国以后，天津长期是中央直辖市，历届中央领导都给予高度重视。因此，一些地方智库专家学者，在思考问题时往往站的比较高，即不仅考虑本地方，而且考虑国家宏观发展大势。

建议国家有关管理部门，在加强国内智库机构的建设和管理中，在加强中央顶层设计的过程中，不仅要重视中央智库机构的重要作用，而且要重视一些重要地区的地方智库及其专家学者的重要作用，认真吸取这些地方智库专家的意见和建议。

2.2 为何地方智库是多种类型的，且都能发挥不同程度的智库作用

从天津地方的实际情况来看，以上述为例，既有根据政府本身需要设立的直接为政府决策咨询服务的智库，也有间接服务于政府的政协参政议政等方面的智库作用，还有准政府性质的社联和科协在发挥着重要的智库作用。按理说市委市政府都设立了研究室，它们实际上是市委市政府最直接的智库机构，有了这些机构为何还要发挥其他智库的重要作用？本人通过多年的观察后认为，两者的作用是不同的，前者的比较优势在于其更了解黨政领导的意图和想法，其研究成果更能符合党政领导的意图，比较劣势在于其不够超脱，会受到党政领导的某种无形的束缚；后者的比较优势恰好在于其拥有超脱的地位，看问题有时往往比较超脱和客观。

建议国家和地方有关管理部门，在加强国内有关智库机构的建设和管理中，要发挥多种智库的作用，以便使党政领导决策时能听到不同智库的不同声音，进而进行比较分析，综合吸取最佳方案。上述天津自贸区建立的方案设计研究就是一个实际案例，促使党政领导的决策更加民主化和科学化，更加符合实践的要求。

2.3 如何发挥地方民间智库的重要作用

从天津地方的情况来看，已有民间智库在天津注册成立和运行，但从实际运行情况来看，显然不如上述智库机构发挥的作用更直接。本人跟踪了其中的一个民间智库的运行情况，感觉该智库人才济济，但基本上是兼职。其运行中的问题，一是该智库的专家学者发挥作用，即发表一些有影响的文章，其署名多数是以专家学者的所在原单位和职务职称名义，因此，无论该专家学者的影响力如何大，对于在该民间智库作用发挥的影响力均比较弱。二是该民间智库虽然与有关的党政部门有联系，但基本上是属于朋友间的关系，因此，其智库专家学者撰写的文章，虽然能够通过朋友呈递到有一定层次的党政部门，供有关领导人参阅，反馈的意见也能得到较好的评价，但缺乏有关领导人正式的批示件反馈。这样就难以充分显示民间智库的重要作用，其影响力和作用的发挥就相对比较弱。因此，也难以获得健康和可持续发展，久而久之，还有可能使其逐步演变成一般性的企业咨询公司，其智库的作用发挥将逐步被弱化。

建议国家有关管理部门，要加强对这类中国特色的民间智库的管理。所谓中国特色，就是要有党的领导。一是促使在这类民间智库中建立党的组织。二是要促使这类中国特色的民间智库与上述智库机构有大体平等的参与党政部门招投标课题的机会，必要时为了充分发挥这类中国特色的民间智库的特有作用，可采取政府采购的办法，向其专门发布政府资助的委托课题，促进其为政府提供决策咨询服务。三是对这类中国特色的民间智库的发展要提供便利化的政策措施，以培育和造就拥有国际影响力的中国特色的“兰德公司”。

除此之外，也要积极研究如何发挥智库联盟的特殊作用，对于为何要发挥智库联盟的特殊作用，本人认为，主要是基于某一单独的智库力量不足时，可通过发挥智库联盟这个更大的集体智慧的作用。而如何发挥智库联盟的特殊作用，本人提出以下几点建议：

一是对于一些重大课题的招投标，要面向智库联盟中所有智库。二是对于一些重大课题中的特别重大且难度非常大的课题，促使智库联盟中一些相关的实力较强智库联合攻关。

（作者为天津市经济发展研究院研究员，天津市政府决策咨询专家，天津市第十一、十二届政协委员，国际资政智库金融发展研究中心主任）