公共事业民营化浪潮中的价值导向

张旭

【摘 要】我国的公共事业民营化改革已初见成效，但在改革的探索和实践中仍然出现了因政府价值导向偏离或责任缺失而造成公共利益受损的现象和问题。文章主要以十堰市公交民营化改革为例，分析民营化过程中十堰市政府在缓解压力与提升效率之间的选择，以及因政府责任缺失而导致公共利益受损的问题，进一步从制度、监管及民营化的实现途径等角度提出措施，明确公共事业民营化的价值导向和政府的责任，切实维护公共利益。

【关键词】公共事业民营化；缓解压力；提升效率；政府责任；公共利益

【中图分类号】F294 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）05-0242-02

0 引言

20世纪70年代，西方国家兴起的新公共管理运动，实行了一种不同于政府有限理论和以市场解救“政府失灵”的公共管理模式。在这场行政改革运动下，公共事业民营化改革应运而生，并迅速涉及当时公共事业的诸多领域。随后，当新公共管理理论流行至我国，也在20世纪90年代的中国掀起了一场公共事业民营化的改革浪潮。这场民营化改革取得了一定的成绩，但也存在着问题，如十堰市公交民营化改革，曾被视为当地民营化改革的典范，却以失败告终。笔者认为其根本原因是政府在改革的过程中面对价值选择时出现了偏差，政府过分地追求缓解压力和提高效率，致使其偏离了关注公共利益这一正确的价值导向。

1 公共事业民营化改革

1.1 民营化改革的理论依据——交易成本理论、委托代理理论

英国经济学家科斯提出了交易成本理论，他认为企业在做出交易决定时，应考虑贯穿交易过程始终的各种成本，如信息、议价、搜寻等成本，当这项交易的盈利大于上述的成本总和时，企业才会做出交易的决定。后来学者将该理论引入政府的管理过程中，为公共事业的民营化改革提供了理论上的支持。在政府考虑是否将一项公共事业外包给民营企业时，会考虑整个民营化过程中包括信息、议价、搜寻、监督及相关补贴的成本总和，当得知民营化改革后的成本总和低于政府自己从事这项公共事业提供公共服务的成本时，政府便会做出将其进行民营化改革的决定。

委托代理理论于20世纪30年代由美国经济学家伯利和米恩斯提出，他们主张企业的所有权与经营权分离，企业主保有对企业的所有权，但把企业的经营权委托给代理人行使。不久，这一将所有权和经营权相分离的理论便被应用到政府的公共管理实践当中，成为指导政府进行公共服务购买的理论来源。在政府购买公共服务的过程中，政府是委托人，民营企业则扮演代理人，双方通过签订尽可能详细的合同，对彼此的权利和义务作出明确的规定，并以此作为支付报酬的依据。

1.2 案例——十堰市公交民营化改革

2003年3月24日，温州市五马汽车出租公司的经营者张某与十堰市政府正式签订协议，以3 931万元的价格收购十堰市公交公司的全部国有产权。新公司同时以每年800万元的经营费买断十堰市公交18年的特许经营权，国内首例市州级“城市公交整体民营化改革”——十堰市公交民营化改革从此拉开了帷幕。

一方面，新公司在2003年实现全年收入6 700多万元，利润达106万元；2004年实现全年收入7 900多万元，利润达119万元，公司盈利逐年增加，同时新公司积极增加资金投入、更新基础设施、改善交通条件，为十堰市公交事业的改革与发展做出了积极的努力和探索。但随后不久出现的公交停运、工人罢工及接连几年的亏损，使改革陷入泥潭。最终，出于对公共利益的维护，十堰市政府依法收回特许经营权，全面接管公交公司，至2008年4月，我国首例、原本计划于2018年实行的“城市整体公交民营化改革”，在只运行了5年后便无奈被迫叫停，重新由政府回收经营。

2 民营化改革中政府价值导向偏差的表现

2.1 政府实行民营化改革目的不纯

由交易成本理论可知，政府在对民营化改革前后公共服务的提供成本进行比较后，会将某些公共事业外包给民营企业运营。但政府仍需承担维护公共利益的责任，应对相关的代理企业进行包括其具体运行策略的可行性、可持续性评估，当民营企业的经营被确认为是可持续发展的，政府才能放心地将这些公共事业彻底地民营化。而实际上，正如十堰市公交民营化改革那样，政府的做法似乎并不像我们所设想的那样周全，却更像是想要把一个十分棘手的烂摊子抓紧时间丢给一个“倒霉的下家”。在张某接受十堰市公交公司前，公交公司一直处于亏损状态，2002年甚至亏损了760万元，这样的亏损程度似乎可以成为十堰市政府对其进行民营化的借口，但它绝不能成为政府实行公共事业民营化改革的正当理由。

2.2 政府的关注点在缓解压力与提高效率，忽视了公共利益

从国内外多年的民营化改革实践成果来看，其成绩还是显而易见的。政府财政压力得以缓解，民营化所带来市场竞争机制也使得经营的效率得以提高。这些成绩拥有理论上的支持及实践上的检验——交易成本理论、委托代理理论及张某接手公交公司后公司经营利润增加和十堰市公共交通事業条件的改善。民营化所展现出的减压和提效是如此引人注目，以至于政府“忘我”地投入其中，却忽视了公共利益这一正确的价值导向。

从案例中看，2005年后“油价暴涨”而公交公司却迟迟得不到政府的油价补贴，另外较低的票价压缩了公交公司的利润空间，可十堰市政府也没有将公益性义务的补贴落到实处，这才引发了公交公司接连亏损、工人罢工等问题。公共事业民营化改革应是一个有始有终的过程，虽然通过民营化的改革将公共事业的经营权外包出去了，但政府仍需要承担维护公共利益的责任，不能像将婴儿与洗澡水一起倒了出去一样把本应承担的责任也一同抛给社会和民营企业。

3 民营化改革中端正政府价值导向的措施

3.1 提高民营化改革的法治化、规范化水平

建立健全有关民营化改革的法律制度，完善相关法律法规，当政府在效率和私利的选择前摇摆不定时，用完备的法律制度匡正其价值导向，做到让公共事业民营化改革有法可依，让公共利益的保障有法可循。在相关法律中，应着重强调政府的职能、民营化的范围、方法及方式；紧扣政府的公共利益价值导向，明确政府的责任与义务；坚持依法行政，做到民营化改革的过程可监督及民营化改革后的结果可溯源，严厉打击寻租腐败现象，依法约束政府的不当干预和不作为的行为。

3.2 加强监督体系，适当引入第三方监督机制

政府并不能仅靠民营化改革前后交易成本的比较，就将原本亏损的公共事业丢包袱一样丢给市场，应当对民营企业的经营方式和可行性、可持续性进行全面科学的评估，而这往往是权力寻租和腐败的发生点。在公共事业的民营化改革当中，一方面政府自身要依法行政与加强内部监督，另一方面要积极引入社会监督，形成完善的第三方监督机制，从而使民营化改革被放在一个更为客观的监督体系下进行，让权力“在阳光下行使”，更好地实现维护公共利益的价值导向。

3.3 推进民营化改革实现方式的多样化

西方盛行已久的公共事业民营化改革浪潮及其为此付诸的多次实践，为我们提供了多种民营化的改革方式，如合同外包、租赁经营、补助和凭单制及放松管制等。因地制宜、灵活多变地采取不同的政府治理工具来实现公共事业的民营化，是政府智慧的体现，也是政府采取合理的方式实现维护公共利益价值导向的有效方法。

3.4 政府要正确认识自身角色和积极承担责任

公共事业民营化改革是在政府的主导下进行的，政府一定要端正民营化改革动机，充分意识到民营化改革是以更好地维护公共利益为目的而开展的，要坚决抵制“丢包袱”“甩烂摊子”等意识的存在。政府在改革前要做好资料的收集、评估与信息的公开、公示，做好事业单位原有员工的心理工作，为改革铺好前奏；改革中，要做好对所需物品和服务的确认、对所购物品和服务的检查评估及对所消耗的财政的仔细核查；改革后，要切实履行相关协议，实时进行监管，自始至终坚持维护公共利益的价值导向，切实做好公共利益的捍卫者。

4 结语

公共事业的民营化改革是必要的，但过程是漫长且曲折的。西方早期的理论和实践为我们提供了丰富资源，结合我国具体国情，借鉴西方的经验和教训，明确政府公共利益捍卫者的身份和责任，坚持正确的价值导向，切实维护公共利益，才能做到让公共事业更好地发展，更好地为人民服务。

参 考 文 献

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[责任编辑：高海明]