改革开放40年中国特色扶贫道路的演进、特征与展望

吴振磊，张可欣

(西北大学 中国西部经济发展研究中心, 陕西 西安 710127)

消除绝对贫困、实现共同富裕是中国共产党人的初心。新中国成立后,凭借强大的制度优势和体制优势,党和政府持续推进扶贫行动,贫困人口大幅减少。尤其是1978年以来,伴随着中国经济发展体制转型,经济发展活力不断激发,贫困地区扶贫行动不断深入，特别是党的十八大以来，在习近平精准扶贫思想的指引下,全面开启了全面决胜小康社会建设的脱贫攻坚战,逐步探索出一条具有中国特色的扶贫道路。

一、关于中国特色扶贫道路的文献综述

改革开放40年以来围绕中国特色扶贫道路,学术界主要从扶贫道路的内涵、历史演进、政策设计以及趋势展望等方面进行分析。

(一) 扶贫道路演进的文献综述

1.关于中国特色扶贫道路的内涵 关于我国扶贫道路的定义,学者们较为一致的观点是认为我国的扶贫道路是中央主导下,保护贫困户合法权益,消除贫困负担,具有自身社会主义特色、与时俱进、独一无二的道路。

范小建认为,我国改革开放以来的扶贫道路是一条解放思想、政府主导、社会参与、开发扶贫、自力更生、科学发展的道路,我国的扶贫道路与我国建设社会主义的宗旨相呼应[1];林万龙、李成威等学者认为,我国社会主义特色扶贫道路是结合定点扶贫、东西扶贫协作、社会组织扶贫、企业扶贫和个人扶贫于一体,逐渐创新扶贫机制、强化社会保障、规范社会动员的通往专业化、制度化扶贫的道路[2]。刘俊霞认为,我国改革开放以来的扶贫道路是由贫困问题倒逼所推动的,它自成一体形成机制,最终形成我国创新的扶贫机制与模式[3]。

2.关于改革开放以来扶贫道路的阶段划分 学界大体分为以下几类观点:一是“两段论”, 以胡鞍钢为代表,认为应按照我国对待农村贫困人口态度的变化，我国扶贫将分为1978—2000年解放农民、转移农民、富裕农民的第一阶段与2000—2020年解放农民、投资农民、服务农民、转移农民、富裕农民的第二阶段[4]。二是“四段论”,以谢撼澜、谢卓芝为代表,认为1986年、2001年与2010年是扶贫工作的重要节点,将改革开放之后的扶贫历程分为以下阶段:1978—1985年我国受体制变革的影响,改革开放带来的农村商品经济令我国贫困人口的生活得到极大改善,这一阶段为体制改革推动扶贫阶段;1986—2000年我国开始进行开发式扶贫,与之相配套的是一系列针对贫困人口的社会保障政策,我国扶贫进入了开发式扶贫的新阶段;2001—2010年我国贫困状况明显改善,政府实行整村推进的政策,进入综合扶贫开发阶段;2011年至今,我国实施精准扶贫的战略,完善了扶贫政策体系,进入精准扶贫与制度创新相结合的阶段[5]。陈标平、胡传明支持另一种四段划分法,认为扶贫工作的阶段划分应当以扶贫政策的理念为准,改革开放以来我国扶贫应以1986年、1994年、2001年为节点,将我国扶贫道路划分为区域性与救济式、全国性与开发式、参与性与综合开发式以及多元性与可持续的四个阶段[6]。

(二)扶贫道路动态演进规律的文献综述

扶贫政策具有鲜明的阶段性,与此相适应,我国的扶贫政策也呈现不断完善、动态调整的特点。陈宝胜、石淑花认为我国的扶贫政策演进是一个不断扬弃、创新的过程,在这一过程中扶贫对象目标逐步精准集中,扶贫主体由单一走向多元,扶贫政策机制逐步脱虚向实,脱贫方式由外生输血式脱贫转向自主造血式致富,这是我国扶贫道路演进的特征,更是我国扶贫政策演进的内在逻辑[7];胡鞍钢认为,整体看来我国扶贫开发道路越走越广,且具有经济增长与减贫同时进行的规律,这与我国特色社会主义制度是分不开的[8]。张琦、冯丹萌认为我国扶贫在减贫效应上从轮动到联动,扶贫方式上大扶贫格局、生态扶贫、内外拉动的扶贫机制不断完善,扶贫对象从绝对贫困向相对贫困和低收入群体转移[9]。

(三)扶贫工作未来趋势的相关文献综述

对于扶贫工作未来趋势研究主要集中在深化精准扶贫、如何防止精准扶贫之后的返贫以及全面小康后的相对贫困问题的解决等方面。申秋认为,由于贫困状况的变化和我国国情的变化,未来我国的扶贫工作将会聚焦于更精准地瞄准贫困目标、整合扶贫资金与制度、进一步解决扶贫对象的政治参与问题这三个方面,以上三个方面是我国扶贫工作未来可能出现的最大挑战[10];黄承伟认为,我国未来将会全面建成小康社会,但由于城镇化等社会状况的出现,我国的扶贫工作将面临多方面的挑战。未来我国将着重解决多维贫困治理、制定新的减贫手段与减贫目标、寻找新的扶贫资产来源、研究贫困固化与贫困流动等方面的问题,对我国贫困发展趋势、国际扶贫经验以及扶贫战略规划的研究将日益重要[11];马凤芝认为,由于我国扶贫项目制留下返贫隐患,目前参与制扶贫未能形成良好的社会基础,基层组织建设与社会组织化存在治理困境,未来我国扶贫工作将侧重于以下几个方面:第一,改变对贫困的认识,进行收入贫困向能力贫困与权利贫困的转变;第二,创新扶贫手段,从单一物质资本投入向强调人力资本建设转变;第三，培养合作型的扶贫合作关系,进行贫困治理[12]。李云龙认为,按照目前我国扶贫工作的进展程度,能够在2020年完成“两不愁、三保障”等相关扶贫任务。未来我国绝对贫困将被消除,学者与政府机关将更加注重解决相对贫困问题,例如收入差距、地区差距以及城乡差距等。在努力缩小贫富差距和实现共同富裕的过程中,扶贫仍将是中国政府的一项重要工作[13]。

二、改革开放以来中国特色扶贫道路的历史演进

新中国成立后,党和政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作。新中国的反贫困历程,同时也是中国经济发展、推进工业化和现代化的进程。每一个时期的扶贫政策和扶贫路径的选择与当时的经济发展阶段、社会发展呈现相一致的趋势,并表现出鲜明的时代特征。改革开放40年来,中国特色扶贫道路可以划分为四个阶段:以救济式、区域性扶贫为主的阶段、以开发式扶贫为主的阶段、以参与式扶贫为主的阶段以及精准扶贫阶段。40年的扶贫实现了扶贫目标由区域化走向集中化、精准化,扶贫主体由单一主体走向多元主体,脱贫方式由救济式转向开发式、自发式,形成了中国特色、中国模式。

(一)以救济式、区域性扶贫为主的阶段(1978—1985年)

1.时代背景 新中国成立后,长期的战乱导致百废待兴,40%—50%人口处于生存贫困状态,经历了建国初期的农村土地改革、工业化建设,人民收入和福利水平均有了很大的改善,国力也逐步增强。为了帮助贫困人口走出饥饿,实施了救济式的扶贫方式,促进了贫困人口大幅减少。但由于自然条件、工作基础和政策落实情况的差异,农村经济发展不平衡的问题较为严重,群众的温饱问题尚未完全解决。长期实行的计划经济体制抑制了劳动人民的生产积极性,制约着生产力的发展。至1978年底,我国农村整体性的贫困状况仍未得到有效改善,贫困人口约2.5亿,贫困发生率高达30.7%[14]。面对日益严峻的农村贫困问题,伴随着改革开放基本国策的确定,各级政府逐步认识到体制机制对解放和发展生产力的重要意义。这一时期,主要从土地承包制度、农业生产经营改革、扶贫开发重点等方面推进救济式扶贫转化为体制改革带动性扶贫,由大区域扶贫向重点区域扶贫转变。

2.主要做法

(1)通过体制机制改革,充分释放生产活力。这一阶段伴随着计划经济体制内部引入市场机制,开展了一系列农村体制改革和解放生产力的机制变革,构成了本阶段农村减缓贫困的主要动力。一是农村生产经营体制改革确立了以家庭联产承包责任制代替生产队体制,农民获得土地经营权,打破了以“平均主义”为核心的农村分配格局,激发了农民生产的积极性,解决了原有体制下生产激励不足的问题。二是购销体制和农村商品流通体制改革,确立了以市场化为取向的农产品价格形成和流通体制,减少了粮食征购数量、放开了有关农产品价格和城乡农产品集市贸易,拓展了农民增收的渠道。三是劳动力流动体制改革,逐步放开对劳动力流动的限制,通过大力发展乡镇企业、允许农村剩余劳动力流动的方式引导农民获取非农业收入,从而解放了农村生产力,使农民实现自主增收脱贫。这一时期作为地方扶贫的代表,乡镇企业异军突起,一方面大幅增加了农村贫困人口的收入,分担了中央政府的扶贫压力,另一方面也为推动农村工业化创造了有利条件。四是金融体制改革,恢复设立农业银行,农村信用社也恢复了农村金融组织地位,为农业发展提供资金支持,有效促进了扶贫进程。

(2)强化重点区域扶贫,多点开展扶贫活动。这一时期政府针对重点区域开展区域性扶贫活动,针对“老、少、边、穷”地区的贫困问题提出相应政策,将其作为各级政府工作的重点。1980 年中央财政设立的“支援经济不发达地区发展资金”为欠发达地区提供了资金支持。之后政府又将视线转向了自然资源条件制约之下的发展滞后地区,如1982年中央开始有计划地对甘肃省定西地区、河西地区和宁夏回族自治区西海固地区实施了“三西”扶贫开发计划,开创了我国区域性扶贫行动的先河,也为后期实施大规模、有组织的区域性扶贫开发工作积攒了宝贵的经验。1984年开始实施 “以工代赈”计划,在吸纳农村剩余劳动人口、让他们获得劳动收入、实现脱贫致富的同时,在贫困地区完成了一大批基础设施的建设,改善了贫困地区的生产生活环境,为之后的扶贫开发工作创造了良好的条件。同年中共中央发布《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》划定了18个集中连片贫困区由政府进行重点扶持。

(3)确立扶贫方针,强化政策支撑。1984年国务院颁发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》,该通知成为1986年后我国扶贫工作的基本指导原则,明确提出了针对贫困地区的系列优惠政策。包括针对贫困地区减免农业税、鼓励外地到贫困地区兴办开发性企业、乡镇企业等税收减免、统购统销政策改革、严重困难户特别支持等。之后制定的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中,专门将老、少、边、穷地区的经济发展作为一章来阐述,明确了贫困地区的发展目标及政策支持。这两个文件成为我国很长一段时期内扶贫开发工作的主要指导文件。

这一时期,通过一系列农村经济体制改革,国家出台了一系列反贫困的政策和活动,农村的贫困人口得以大幅度减少,贫困地区的经济状况得到一定程度改善。农村居民家庭年人均纯收入由1979年的160.7元增加到1985年的397.6元,扣除价格上涨因素,实际增长87.23%,年均增长率11.02%[15]。同时因为很多贫困地区受到自然条件、地理位置和基础设施落后等众多因素的影响和限制,并不能直接受益于农村经济改革,区域开发式扶贫战略开始得到实施和推广。

(二)以开发式扶贫为主的阶段(1986—2000年)

1.时代背景 20 世纪 80 年代中期,我国扶贫道路面临着经济发展带来的机遇与不均衡状况加重的挑战。改革开放为我国带来了经济发展上的巨大成效,扶贫工作拥有了更加坚实的物质基础。经过上一阶段扶贫工作的推进,借助国际组织对全球减贫工作的推动,我国贫困人口数量减少,并向落后地区集中。这一阶段中央提出要将改善民生上升到关乎国家稳定的新高度,我国作为社会主义国家应当致力于消除两极分化,实现共同富裕。由此我国扶贫工作被上升到一个新的高度,面临前所未有的机遇。但在享受改革开放成果的同时,我国经济社会出现了一些阻碍消除两极分化、实现共同富裕的状况。在市场经济的影响下,这一阶段我国区域之间、城乡之间经济差距扩大、收入不平等状况加剧。并且经济增长带来的红利已经难以持续为贫困人口带来福利,农村扶贫的边际效益逐渐降低,我国农村贫困地区的经济增长与农村贫困人口收入的提升工作陷入瓶颈。为进一步改善农村贫困人口的生活,我国从1986年开始启动了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发,我国扶贫工作进入规范化、机构化、专业化的新阶段。

2.主要做法

(1)确定瞄准机制,更新扶贫目标。这一阶段,我国农村普遍性、绝对性、区域性的贫困问题已经转化为相对性、点状分布的贫困,国家扶贫战略和政策也随之调整,突出表现为确立了新的瞄准机制。1986年,国家确定以县为瞄准单位,将欠发达的331个贫困县列入国家重点扶持范围,国定贫困县标准首次确立。1990年我国《关于九十年代进一步加强扶贫开发工作的请示》提出了扶贫工作的新目标,即在解决大多数群众温饱问题的基础上,转入以脱贫致富为主要目标的经济开发新阶段。随着我国经济实力的增强与贫困局面的变化,1994年国务院制定并颁布的《国家八七扶贫攻坚计划》将贫困县的数量调整为 592个,扶贫范围得到扩大。该文件也提出了我国扶贫工作的新目标,即力争用七年时间,到2000年底时基本解决全国农村8 000万贫困人口的温饱问题[16]。针对当时贫困新的现状与目标,我国提升瞄准机制的准确度。在1996年提出的《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中,政府强调扶贫到户,重视例如妇女与残疾人这类特殊群体,加强扶贫监测并逐年完成报告。

(2)实施开发式扶贫,扶贫工作制度化。除了继续加强与拓展农村劳动力流动政策与乡镇企业发展政策外,政府此时着力开展开发式的扶贫政策,并努力将扶贫工作制度化。1986年我国成立了国务院贫困地区经济开发领导小组,由这一组织负责扶贫相关的日常工作,属于我国扶贫工作的常设机构,由此我国确立了开发式扶贫的方针。开发式扶贫即利用贫困地区的资源禀赋加以国家支持,力求当地因地制宜发展相应产业,让贫困人口依靠自身力量解决温饱问题,让贫困地区主动积累资源,实现自主可持续的发展,实现脱贫的目标。1991年我国提出新的发展方向,开发当地优势资源,依靠科学技术与服务体系,建立以种、养业为基础的商品经济。随后为补充与规范扶贫资金,1994年颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》,其中增设了以信贷扶贫为代表的一系列新的扶贫资金项目,对原有项目进行了调整。此后出台《国家扶贫资金管理办法》明确规定扶贫资金的投向,规范资金的分配政策,扶贫资金管理得到细化。这一系列政策使政府扶贫工作区别于救济性的民间组织,成为拥有相应法律、制度与组织约束的开发式、制度化的政府责任。

(3)建立农村社保制度,贫困户拥有“安全网”。随着改革开放的推进,政府意识到并非所有公民都能够受到经济发展的带动而增加福利,需要采取特殊政策以保证部分特殊人口的福利水平,“安全网”就是提供兜底的社会保障政策。1986年9月,我国发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》,其中社会保障的概念首次被明确提出,我国社会救助、保险、福利与优抚安置制度的探索开始进行,农村社会保障制度改革拉开了序幕,我国具有现代意义的农村社会养老保险制度得以建立。另外，针对少年儿童与残疾人群体,我国于1995年组织实施国家贫困地区义务教育工程,保证农村儿童与青少年受到良好的教育,于1998年制定了《残疾人扶贫攻坚计划(1998—2000)》,保障了残疾人应当享有的社会福利。

这一时期我国确立开发式扶贫为农村扶贫的基本方针,安排专项资金并制定多方面的优惠政策协助脱贫。《国家八七扶贫攻坚计划》中提出2000年底基本解决温饱的扶贫目标如期实现,到2000年底,我国农村贫困人口由1986年的13 100万人减少为3 200万人,贫困发生率降至3.4%,除少数生活在自然条件极其恶劣地区的特困人口及丧失劳动能力的残障人士,全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决[17]。尽管温饱问题已经基本解决,但温饱水平仍有较大提升空间,如何在进一步提升贫困人口总体生活质量的同时,兼顾个别未照顾到的贫困人口成为下一阶段扶贫工作的重点问题。

(三)以参与式扶贫为主的阶段(2001—2011年)

1.时代背景 进入21世纪,我国经济经历了连续高速增长,综合国力大大提升,八七计划中提出的温饱问题基本得到解决,乡镇企业蓬勃发展,基础设施不断完善,但也面临一系列更为复杂的挑战。这一阶段,收入差距、城乡差距、工农差距以及农村内部分化为主要特点的差异格局初步形成,扶贫工作从面临区域性的贫困问题到面临阶层性的贫困问题,从单一的收入性贫困到多元性贫困,贫困人口从区域式转向点状分布,这一状况要求我国利用更加精确的瞄准方式、更精准的扶贫措施帮助贫困人口脱贫。面对新情况,党的十六大提出全面建设小康社会的要求,政府通过系列制度创新,不断强化“多予少取”的方针,通过惠农的中央一号文件、社会主义新农村建设等系列举措推进贫困人口脱贫。

2.主要做法

(1)实施整村推进,推广参与式扶贫。2001年我国确定了“整村推进”的扶贫模式,国务院扶贫办根据相关指标在我国确立了将近15万个贫困村,将扶贫对象及资金分配由贫困县转移至贫困村以及低收入的贫困户[18]。由于该阶段贫困人口向村集中,瞄准方法的改变令扶贫资金覆盖更多的贫困群体,文化与贫困状况的同质性使得公共服务的交易费用降低。我国将整村扶贫模式建立起来之后,以此为单位实施参与式扶贫的政策。这一系列政策旨在鼓励当地贫困特征、文化特征相似的村进行自我管理,当地贫困人口积极主动地参与扶贫项目的决策、实施管理与评估。这一阶段整村推进的政策与参与式扶贫政策分别体现了我国因地制宜与以人为本的发展理念,将二者结合起来后能够强调民间组织和人民群众的参与,发挥广大劳动者的生产积极性和创造力。

(2)推进协调发展,巩固温饱成果。这一阶段不仅立足整村推进实施参与式扶贫,也致力于提高人口综合素质,让贫困人口实现长远发展。2001年中央扶贫工作会议后颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,文件指出我国不仅应当继续解决少数贫困人口的温饱问题,增加其收入,更应该解决返贫问题,巩固温饱成果;不仅要促进区域经济发展和贫困人口收入提高,更要注重当地文化、教育、社会和环境等方面的全面进步,兼顾贫困人口生活质量与综合素质的全面提高。我国在这一阶段采用多种扶贫方式,如将产业扶贫、生态移民、易地搬迁、小额信贷等金融扶贫措施以及劳动力转移培训等作为重大扶贫措施,为贫困人口提供持续性发展能力,为提高贫困地区或人口的综合素质作出贡献。同时,为全面提高我国贫困地区的发展能力,我国积极实施区域发展政策,如西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起战略,促进东北地区与西部地区经济又好又快发展,加快人民生活水平不断提高。这一时期片区贫困问题受到重视,我国针对连片特困地区进行投资与扶持,贫困人口的生活条件得到迅速改善,区域经济得到快速发展。

(3)创新政策支撑,健全社会保障。这一阶段,我国不断给农村发展减负,更加重视对贫困人口中弱势群体的保障与贫困人口福利的提升。2003年我国全面取消农业税,农业人口可支配收入显著增加。2005年我国提出建设社会主义新农村,掀起了农村建设的新高潮,促进了要素集聚,形成了一批带动贫困村脱贫的增长极。在惠农政策推广实施的基础上,我国将目光转向社会保障制度的健全与推广。2007年我国推行农村免费义务教育,建立新型农村合作医疗等制度,从机制上减轻了贫困人口的教育和医疗支出负担,增加了其生计能力。同年国务院出台了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,建立农村最低生活保障制度,设立相应标准将贫困人口纳入保障范围,为保障劳动力丧失的弱势群体、家庭人均纯收入低于低保标准、因病致残以及老年体弱的人口作出贡献。农村低保制度的建立有利于保障贫困人口的基本生活,让我国农村贫困人口的温饱问题得到持久、有效的解决。

这一阶段我国扶贫工作让贫困人口与地区在经济与社会福利等多个方面获得了更多的支持。我国欠发达的中西部地区与东北地区得到了全面进步,通过整村推进等一系列政策的倾斜,我国部分乡村实现工业化且普遍达到小康水平。我国农村尚未解决温饱问题的人口在这一阶段明显减少,农村的温饱问题已经基本解决。这个时期的社会保障政策同样为我国贫困人口带来福利,低收入贫困人口开始成为主要扶持对象。2001年,中国有6 102万低收入贫困人口,2010年减少到2 688万人[19]。实践证明，这一阶段我国扶贫成效显著,绝对贫困问题已经得到有效的缓解,为下一阶段我国将工作重点由扶贫转向脱贫创造了条件。

(四)以精准扶贫为主的阶段(2012年至今)

1.时代背景。党的十八大开启了我国深化改革的新篇章,对统筹城乡发展、保障民生,实现全面小康,提出了更高要求。这一阶段,扶贫开发任务仍十分艰巨,扶贫对象规模大,相对贫困问题凸显,返贫现象时有发生,贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后。2013年11月,习近平总书记在湖南省湘西州十八洞村考察时首次提出“精准扶贫”概念,指出“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标”。之后,习近平总书记多次对精准扶贫做出重要论述,精准扶贫思想得以不断丰富和完善,精准扶贫成为我国脱贫攻坚的基本方略。习近平总书记强调,我国主要社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,中国特色社会主义进入新时代,解决贫困人口脱贫问题,是我们决胜全面建成小康社会的重要任务。这一阶段我国农村的贫困问题逐步由解决绝对贫困向相对贫困转移,我国脱贫将扭转差距扩大与解决深度贫困地区脱贫纳入扶贫战略目标,扶贫任务由此从解决温饱到综合解决农民生存问题转移,从满足物质需要到满足物质和社会服务基本需求转移。

2.主要做法

(1)制定脱贫新目标,走上脱贫攻坚新征程。为解决我国扶贫工作中出现的深层次复杂问题,中共中央、国务院2011年颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,这一文件指出我国这一阶段的扶贫目标为“两不愁,三保障”,提出到2020年,我国将稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,其义务教育、基本医疗和住房应当受到保障。该文件还将判断农村贫困人口的标准提高到人均年收入2 300元,确立我国农村贫困人口人均纯收入增长幅度要高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,并扭转发展差距扩大趋势。随着我国扶贫工作的不断推进,在习近平精准扶贫思想的指导下,中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(简称《决定》),要求各级党委和政府要把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓,进行全党全社会共同参与的脱贫攻坚战。2016年国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》,提出要坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略,坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合,大力推进实施一批脱贫攻坚工程,标志着我国扶贫工作进入脱贫攻坚与加强兜底保障的新征程。

(2)全方位精准推进,实施精准扶贫。这一阶段精准扶贫的核心是从实际出发,找准扶贫对象,摸清致贫原因,因地制宜,分类施策,开展针对性帮扶,实现精准扶贫、精准脱贫。精准界定扶贫对象,更加明确“扶持谁”的问题；精准确定扶贫主体,更加明确“谁来扶”的问题；精准对接扶贫载体,更加明确“怎么扶”的问题；精准优化退出贫困程序,更加明确“如何退”的问题。在全过程做到了精准对接。2013年底,中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》，提出由国家统一制定识别办法,并按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则,开展贫困人口识别、建档立卡和建立全国扶贫信息网络系统等工作。2014年国务院先后印发了《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》和《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》,文件提出建立精准扶贫工作机制的目标与扶贫到户、精准到人的工作要求。扶贫部门对贫困户进行精准识别后将信息汇入电子档案,再据此根据个人、地区和贫困原因等具体问题具体分析,利用精准施策与分类施策的方法解决贫困户存在的贫困问题。在扶贫主体方面,近年来,我国建立起脱贫攻坚责任体系。中央出台《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》,形成省市县乡村五级书记抓扶贫工作格局。在精准扶贫的手段上,中央和国家机关各部门共出台100多个政策文件或实施方案,各地方相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件,需求导向、分类引导、有效对接的扶贫脱贫帮扶体系业已形成。在贫困户退出方面,2016年4月,中办、国办印发《关于建立贫困退出的意见》，对贫困户、贫困村、贫困县退出的标准、程序和相关要求做出细致规定,为贫困人口退出提供制度保障。

表1 中国特色扶贫道路演进表

(3)多种扶贫手段相结合,形成全社会参与扶贫新格局。这一时期在精准扶贫思想的指导下,一直坚持开发式扶贫、参与式扶贫和强化社会保障的做法,积极将专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三方力量有机结合,动员社会各方力量积极参与,形成了全社会共同参与、互为支撑的大扶贫格局。①专项扶贫重点是实施易地搬迁、整村推进、以工代赈、产业发展、就业促进等;②行业扶贫根据部门职责,帮助贫困地区发展特色产业、完善基础设施建设、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设,为扶贫对象创造更好的发展条件;③社会扶贫则进一步推进东西扶贫协作、发挥军队和武警部队的作用、广泛动员企业和社会各界参与扶贫。在具体推进过程中,推进实施了包括教育扶贫行动、健康扶贫行动、金融扶贫行动、交通扶贫行动、水利扶贫行动、劳务协作对接行动、中央企业百县万村帮扶行动、民营企业万企帮万村行动等10项扶贫行动,包括整村推进工程、职业教育培训工程、扶贫小额贷款工程、易地扶贫搬迁工程、电商扶贫工程、旅游扶贫工程、光伏扶贫工程、贫困村创业致富带头人培训工程、龙头企业带动工程等的10项扶贫工程。这些具体举措充分调动了各方面的力量,形成了全社会齐动员、齐参与的扶贫新格局。

这一阶段,我国农村贫困人口从2011年的12 238万人减少到2017年的3 046万人,贫困发生率从12.7%降低到3.1%。从区域分布看,2017年东、中、西部地区农村贫困人口全面减少。各省的农村贫困发生率也普遍下降到10%以下。贫困地区农村居民人均可支配收入2017年达到9 377元。

三、中国特色扶贫道路的特征

结合我国扶贫道路的历史演进,我们认为中国特色扶贫道路是指:改革开放以来,在中国共产党的领导下,政府带领全国各族人民,因地制宜开展的系列反贫困活动,为不断追求美好生活进行一系列探索,逐步形成的具有中国特色的扶贫开发道路。其中“特色”主要体现在以下八个方面:一是始终坚持党的领导,充分发挥中国特色社会主义最大优势;二是始终坚持政府主导,政府在各个阶段都是主要推动者和实施者;三是始终坚持改革推动,通过体制机制、政策创新驱动发展;四是始终坚持发展根本动力,把推动国民经济持续快速健康发展看作实现减贫的根本举措,坚持发展是反贫的前提和条件不动摇;五是始终坚持激发活力,推广开放式扶贫方针,多途径激发贫困地区和贫困群众的内生动力;六是始终坚持动态优化,根据各个时期宏观经济增长、区域经济发展、贫困现状动态调整优化扶贫策略和瞄准对象,减少扶贫资源的错配和漏配;七是始终坚持广泛参与,积极动员全社会共同参与,多主体协同发展,汇聚扶贫力量;八是始终坚持继承提升,一方面做到了政策的延续性和不断优化,另一方面坚持开展国际减贫的交流与合作,吸收借鉴先进的理念与方式,融会贯通。我们认为，中国特色扶贫道路具有以下六个特征：

(一)在思想来源上,坚持发展了马克思主义反贫困理论

中国特色扶贫开发道路并未完全照搬西方模式,而是在形成与发展过程中,继承和发展了马克思反贫困理论,吸收了改革开放前反贫困的经验和教训,吸收了国外先进的反贫困理念和做法。主要体现在学习贯彻了马克思制度反贫困理论、生产力发展反贫困论、人力资本反贫困论等,吸收了新中国成立后历任领导人的反贫困思想,借鉴了西方发展经济学经典反贫困理论和以联合国为代表的国际扶贫理念和经验。

(二)在动力来源上,始终坚持党的坚强领导

共同富裕是社会主义的本质要求,带领全国各族人民实现共同富裕,是中国共产党人的奋斗目标。新中国成立后的发展历史,就是共产党带领广大群众解放和发展生产力,开展系列反贫困活动,追求美好生活的过程。新中国成立以来,中国扶贫开发是典型的党委领导政府主导的扶贫模式。扶贫开发中在党的统一领导下动员最广泛的力量参与。党委作为领导核心,总揽全局、协调各方;政府始终把扶贫开发作为本行政区域发展的重要目标和任务,这既是由各级党委和政府的宗旨决定的,也体现了社会主义制度的政治优势。扶贫脱贫是社会主义本质决定的国家职责和使命,是全社会的共同责任。这主要是因为消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义本质要求。正如习近平总书记所指出:“如果贫困地区长期贫困,面貌长期得不到改变,生活长期得不到明显提高,那就没有体现我国社会主义制度的优越性,那也不是社会主义。”[20]“做好扶贫开发工作,支持贫困群众脱贫致富,帮助他们排忧解难,使更多成果更公平的惠及人民,是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现,也是党和政府的重要职责。”[21](P57)

(三)在参与主体上,实现了由单一主体向多元主体共同参与的转变

建国初期,扶贫主体主要是政府。改革开放以来,伴随着市场经济体制的建立与完善以及对外开放的深化,市场组织、社会组织参与减贫逐步被纳入扶贫制度安排,逐渐形成了政府、市场组织、社会组织协同参与的新格局。在这一格局下政府凭借其强大的政治动员和资源整合能力在扶贫开发中居于主导地位,是资源整合、政策制定与宣贯、扶贫动员等方面的主体;市场凭借其运行机制进行宏观调控,引导资源配置和流动,促进贫困地区经济发展,惠及贫困人口脱贫受益;社会组织则凭借其灵活、高效的优势参与特殊贫困地区、贫困人群的扶贫开发和社会救助。伴随着主体的拓展逐步建立并完善了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等三位一体的扶贫体系以及定点扶贫、东西协作扶贫、军队武警扶贫、各类人民团体、社会组织、民营企业和广大人民群众积极参与的扶贫开发。

(四)在战略实施上,坚持区域发展带动战略贯彻始终

我国贫困人口的分布具有明显的区域性特征,中西部地区尤其是西部地区是我国贫困人口最多、贫困程度最深、贫困结构和问题最复杂的区域。从建国后的救助式扶贫到如今的精准扶贫,国家层面的区域发展战略一直是推进扶贫的重要手段。国家先后实施了西部大开发、中部崛起等战略,加大对中西部、特别是西部老、少、边、穷地区的投入,把实施区域发展战略与扶贫开发融为一体,优先解决贫困地区基础设施建设、产业发展、公共服务等短板。区域经济的发展带动了贫困人口的增收,对于缩小地区和城乡差距,实现贫困人口脱贫发挥了重要作用。

(五)在机制构建上,构建了完善的扶贫治理体系

构建扶贫的长效机制是实现脱贫的关键所在。改革开放40年来我国扶贫开发的重要成效就是构建了中国特色的扶贫治理体系。一是开展干预式扶贫与贫困人口可持续生计能力培养提升相结合,促进“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变,将针对扶贫人口的外部干预与其自力更生能力的培养紧密结合。二是形成了内推外拉的动力机制,即扶贫开发治理的内源推动机制和扶贫开发治理的外源拉动机制[22]。其中内源推动机制主要包括以考评机制为代表的内部管理约束及激励机制、以精准瞄准为代表的效率提升机制、以驻村帮扶、一户一策为代表的治理方式创新机制;外源拉动机制主要是指财政、金融等政策驱动以及市场拉动力等。内源推动机制重在提升扶贫开发的内部效率,促进内部资源配置的最大化;外源拉动机制则主要是实现内外联动,营造良好的氛围与环境。

(六)在实施方式上,持续推进扶贫瞄准对象的日益精准

扶贫对象的复杂性与动态性客观上要求必须实现扶贫区域与对象的精准瞄准、精准施策。从我国启动开发式扶贫以来,扶贫开发的瞄准单位经历了从区域到县,从县到贫困村、贫困户,实现了精准到人,一人一策的阶段性转变。特别是党的十八大以后提出精准扶贫,要求瞄准更精确、更客观,解决了因为瞄准不精确导致的扶贫资源传递不精准问题,推动了扶贫资源与扶贫对象的精准化对接,最大化解决了扶贫资源偏离目标人群、漏扶、错扶等问题,提升了扶贫工作的效率和水平。

四、对未来中国特色扶贫道路任务的展望

尽管我国脱贫攻坚取得了历史性新成绩,但仍面临一系列新任务、新难题、新变化,这也是中国特色扶贫道路未来要解决的新命题。

(一)系统研究总结习近平精准扶贫思想,形成中国特色的扶贫理论

党的十八大以来,我国扶贫开发步入攻坚克难的关键时期,贫困问题的复杂性、艰巨性前所未有,扶贫理论亟待创新。习近平总书记关于精准扶贫的系列论述为新时期扶贫开发提供了新的理论指导和实践遵循。这一思想在构建综合性扶贫治理、内生型反贫困理论、反贫困机制设计等方面具有重要的指导意义,是对马克思主义反贫困理论的发展,丰富了中国特色社会主义理论体系。在其指导下的中国脱贫攻坚战取得了巨大的成效,在国际上得到了广泛的认可,为广大发展中国家减贫事业提供了新的经验。而对这一经验亟待从理论上进行归纳总结,完善提升,形成具有新时代中国特色的扶贫理论。

(二)精准对接脱贫攻坚中的新问题,形成科学有效的解决方案

当前脱贫攻坚进入啃“硬骨头”的关键时期,如何精准有效地解决这些问题,走好 “最后一公里”,成为当前急需解决的挑战。一是要做好深度贫困地区贫困人口的精准识别。当前对于生活在自然条件恶劣、基础设施和公共服务欠账较多、贫困发生率高、脱贫难度大的深度贫困地区瞄准需要采取更有效的措施。这些深度贫困的地区聚集着绝大多数贫困人口,基础设施滞后、基层组织功能弱化、发展基础薄弱,因病致贫返贫群体占比重较大。针对这部分“硬骨头”仍需进一步精准识别、精准对接。二是要解决好部分贫困群众内生动力不足的问题。当前的贫困人口中,有一部分贫困群众安于被救济的现状,乐于接受政府和帮扶干部的“接济”, 单纯依靠外界帮扶被动脱贫,“等靠要”的思想仍然存在。如不能充分发动贫困群众,扶贫就只是治标不治本,帮扶效果就很难可持续,返贫现象难免发生。三是要解决好扶贫工作中不严不实不精准问题,既要杜绝“急躁症”,又要防止“拖延病”；既要在过程中做到精准滴灌,又要在资金监管、贫困户退出等环节做到滴水不漏。

(三)谋划研究未来新命题,不断丰富中国特色扶贫道路

党的十九大提出,2020年我国将全面建成小康社会,从2020年到2035年,基本实现社会主义现代化;从2035年到本世纪中叶,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。根据这一战略目标,未来反贫困的重点将从解决绝对贫困问题转移到解决相对贫困问题,从解决贫困人口的“两不愁、三保障”等基本生活问题转移到更高质量的美好生活满足上,从政府主导下的帮扶模式向受帮扶对象可持续生计能力培养提升转化,从主要关注农村贫困人群向关注农村与城市贫困人群转变。同时这一阶段,中国扶贫道路向世界范围的推广也将成为新的任务。这些新的变化都亟待更多的前瞻性的研究和探讨。