土地流转背景下农村养老保障困境与出路探究

邓岩

摘 要：作为农村养老保障体系的重要组成的土地养老，在分散经营条件下功能逐渐弱化，凸显出土地流转与规模农业的必要性。而流转过程中存在的问题却导致其对农业生产的促进作用难以正常发挥，进而产生农村养老保障困境。这便需要通过流转模式创新与流转制度完善走出困境，提升农村养老保障整体水平。

关键词：土地流转；农村养老；多重模式；制度建设

一、农村养老体系现状与土地养老地位

农村养老保障体系主要由两部分组成：作为现代保障的社会养老与作为传统方式的土地养老与家庭养老。但由于城乡二元体制的限制，“从土地保障向社会保障的过渡是一个较长的过渡”，现阶段社会养老水平偏低，这便使得土地养老在农村养老体系中仍然占有重要地位。

而在家庭联产承包制与土地分散经营背景下，农业生产仍停留在小农阶段，难以实现规模化、机械化与高度商品化，在农业产品低价格与农资高价格的双重挤压下，农地收益率降低；另一方面，传统农业生产方式在城镇化过程中受到冲击，农业用地遭到侵蚀，农业劳动力转移性流失，农业资源缺乏。这两方面问题导致土地养老功能弱化，进而使得农村养老保障整体水平受到影响。

在此背景下，土地经营权流转能够在促进农业规模化经营基础上促进土地收益率提升，在农业产出分配比例不变的情况下，必然推动农村养老保障水平的提高。

二、土地流转的问题与困境

土地经营权流转因现行推广过程中的存在的问题而遇到瓶颈，使得其对农村养老保障的积极作用没有得到充分发挥。这些问题主要表现在六方面。

（一）流转方式上的一次性与单一性

流转给付方式较为单调，难以满足农户多样化的流转需要。同时，报酬的给付往往类似所有权交易，具有一次性，缺少可持续性与参与性，实质上导致失地农民出现，使得土地的养老功能被大大削弱，在农村社会养老保障跟进不及时的情况下导致这部分农民出于养老保障缺失状态。

（二）流转后的养老保障机制不健全

既包括流转并迁往城镇后的城乡养老保障体系对接不畅，又指农村社会养老保障体制发展不充分，农村养老保险“覆盖面小，保障水平低”，政府财政支持力度不足，管理机制不完善，难以发挥土地流转后的“兜底”作用，无法解决农民的后顾之忧，农户土地流转的参与意愿不强。

（三）土地流转市场机制不完善

土地流转信息不对称，相关合同的法律效力确认不足，导致纠纷多发，流转交易成本高，同时流转资金缺乏，商业风险大，使得新型农业经营主体的流转需求不足，流转动力缺乏。

（四）流转过程缺乏权威性引导与规范

有关土地流转程序、权责等问题的相关法律尚未得到细化与完善，同时土地所有权、承包权、经营权划分界限模糊，流转过程缺乏权威性指导，造成流转的自发性、盲目性与混乱性。

（五）行政性土地调整干扰土地流转市场机制正常运行

行政干预所导致的土地碎化与土地经营权流转所指向的土地集中规模化经营相矛盾，削弱了土地流转对规模农业的促进功能，间接妨碍其养老保障作用发挥；

（六）流转过程中存在公权力腐败现象

部分基层行政部门利用土地流转赚取私人利益，低价强制征收与流转金克扣等权力滥用现象违反了“公平自愿”的流转原则，不仅没有使土地养老价值得到发挥，反而侵犯了农民包括社会保障权在内的基本权利，引发农民与地方政府冲突。

以上六方面问题共同构成了土地流转背景下农村养老保障困境。

三、土地流转下农村养老保障分析的四个维度与对策建议

笔者在综合考虑土地流转过程中的供给者、需求者及政府三方主体及农村养老保障中的农户与政府两方主体基础上，重点关注供给需求方在土地流转中的不同养老保障需要，构建基本分析框架。首先基于权威性标准将政府从普通主体中独立出来，其在土地经营权流转与农村养老保障体系建设两方面都扮演着主导角色，承担重要职责；接下来基于流转的供需关系将普通主体分为土地供给农户与以专业合作社、专业大户、家庭农场为主的新型农业经营主体；在土地供给农户范畴内根据其对土地的依赖程度、非农就业能力与城镇化期望值等标准将其进行进一步区分，划分为务农型农户与迁移型农户。本文将根据务农型农户、迁移型农户、新型农业主体农户的多样化需求及政府在其中应扮演的角色提出走出困境的基本方案。

（一）務农型农户的可持续参与模式

务农型农户作为土地经营权的供给方，由于不具备相应的非农就业技能及缺少非农就业机会，对土地的依赖性强，农业经营性收入占其总收入的比重大。而在具有买断色彩的一次性租金给付框架下，土地流转往往意味着农户对土地经营权的完全放弃，变为失地农民，其在农村社会养老机制发展不充分的前提下难以获得充足的养老保障物质保障，因而缺乏流转动力。

而土地经营权资产化与土地流转的附加就业模式能够很好地化解务农型农户对土地收益的持续需求与土地集中规模化生产间的矛盾。在确定土地所有权、承包权、经营权的基础上推行农地流转入股模式，凸显土地的资产属性，使得农民能够“以土地作为投资换取未来可持续的稳定收入”，凭借土地资产分享现代化农业生产红利，“提升土地的发展性功能”；此外，土地流转后农民可以进入获得土地经营权的新型主体内参与农业生产，提升自身参与度，这使得农民既获得流转租金与分红又能够凭借劳动获得报酬，进一步提升了土地的养老功能。

（二）迁移型农户的转移对接模式

迁移型农户指具备非农就业技能，长期脱离农业生产而从事非农职业，其往往居住在城镇地区，但同时在农村又有着一定农地。这一方面造成农地闲置浪费，另一方面农地资源反倒成为这类农户的迁移成本，阻碍了城镇化的推进。

基于此，转移对接模式从推拉两方面满足了迁移型农户的流转需要：以一次性流转补偿为主的多种流转方式可以使得闲置农地转换为现实价值，降低农户迁移成本，产生迁移推力；同时，城乡养老保障机制的顺利对接，能使其参与到城镇社会养老保障中，增加迁移拉力。在推拉作用下迁移型农户的基本养老需求被满足，既促进土地经营权顺利流转，又推动了城镇化的发展。

（三）新型农业经营主体农户的经营需要

作为土地流转的需求方，这类农户主要包括专业合作社参加者、家庭农场、专业大户三种。不同于农业企业，作为农村養老保障的基本参与主体，他们的经营状况直接影响着该类农户自身的收入水平及其养老保障水平。

他们的经营效果主要受集中连片农地获得难度、自身劳动生产效率及商业运行风险等因素影响。这便要求政府进一步健全土地流转市场，“完善农村土地流转金融服务体系”，为其降低交易成本，减轻融资压力；而就该类农户自身来说，应该采用参与度高、流转收益持久的多种流转方式克服土地流转阻力，同时进行大规模机械化生产，拓展产业链以保证自身利润水平。“在开展经营活动之前，应该有一个全面的风险评估过程”，并利用保险机制规避可能发生的经营风险。

（四）政府的权威提供者与体制完善者职能

政府在土地经营权流转过程中与农村养老保障体系建设中扮演着权威性角色，其职责体现在以下三方面：

建立公开透明的流转土地信息服务平台。政府应在“认真查清当地农村承包关系、土地承包面积、流转时间、流转位置等情况”的基础上“建立农村土地承包经营权登记、颁证、流转等农村土地承包流转信息化系统”，并建立“农村土地产权交易所”等土地流转平台，将供给信息与需求信息进行整合对接。同时引导与规范民间土地流转中介组织发展，利用社会力量进行土地流转信息平台建设。

健全土地流转相关法律制度，为土地流转提供规则秩序。一方面政府要对土地流转的程序进行细化，加强对流转合同的法律效力确认，化解纷争；另一方面，针对流转过程中强制流转、流转金克扣等腐败寻租现象，应加强对自身权力的监督与制约，维护农民合法权利；更为重要的是要尽可能避免行政性农地调整，在保证秩序的基础上充分发挥市场作用，确保农地经营权的有效流转，满足多样化土地养老需要。

加快农村社会养老保障体系建设，对土地经营权流转进行“兜底”。要“建立完善社会保障基金制度、失地农民社会保障基金、农村养老保险、医疗保险和最低生活保障等安全网络体系建设，切实解决土地转出农户的后顾之忧”，为土地更好地发挥自身养老保障功能创造条件。

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