我国显性存款保险制度研究

2018-09-17 06:24秦棱枝
科教导刊·电子版 2018年17期
关键词:存款保险制度道德风险金融风险

秦棱枝

摘 要 存款保险制度与中央银行最后贷款人制度、微观审慎监管制度共同构成金融安全网的三大支柱,其对保护存款人权益,强化金融监督,防范和化解金融风险,维护金融稳定发挥重要作用。我国长期实行的以国家信用为后盾的隐性存款保险制度弊端日益显现,《存款保险条例》的正式发布标志我国存款保险制度从隐性到显性的根本转变。显性存款保险制度的具体适用须厘清保险主体的法律性质与覆盖范围,深入探索金融风险的防控措施,以切实实现制度目标。

关键词 存款保险制度 道德风险 存款保险条例 金融风险 互联网金融

中图分类号:F830.1 文献标识码:A

现代意义上的存款保险制度源起于20世纪30年代的美国,在随后的几十年间,因其在金融监管检查和金融风险控制及预警方面发挥了重要作用,引起各国关注。从该制度在各国的实践来看,其有利于保护存款人权益,强化对银行体系的监督,及时防范和化解金融风险,从而维护金融体系的稳定。2015年3月31日,我国正式公布《存款保险条例》,并于2015年5月1日起开始实施,这标志着我国存款保险制度正式推出。我国自1993年在《国务院关于金融体制改革的决定》中首次提出“建立存款保险基金”至今,对于存款保险制度的探索研究经历了从隐性到显性的根本转变。

1存款保险制度的内涵

存款保险制度,是指投保机构(一般指吸收存款的银行业金融机构)向存款保险基金管理机构交纳保费,形成存款保险基金,存款保险基金管理机构在投保机构无法履行其基于储蓄合同向存款人支付存款的义务时,先行在保险责任限额内向存款人予以赔付,随后依法向投保机构进行追偿或者对其组织实施破产清算、重整以及其他资产处置行为的制度。之所以将存款保险纳入保险范畴,是因为存款保险虽然带有明显的政策性特征,但其运行本质仍然是风险共担的保险学原理,即银行业诸多投保人“互助共济”,建立保险基金,以转移各自市场经营中面临的支付风险。按照制度表现形式,存款保险制度有显性和隐性之分,前者如前所述,由专门的存款保险基金管理机构承担保险责任,后者则是指没有法律说明或者正式的保险机构提供保险的存款保险制度,多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中,在银行业金融机构无力履行支付存款的义务时,由政府采取某种形式保护存款人利益。据此,隐性存款保险制度下,政府对存款机构通常负担了一种“兜底”性救助义务。

2我国建立显性存款保险制度必要性分析

长期以来,为维护金融体系稳定,我国对于存款保险制度进行了有益尝试。在《存款保险条例》公布之前,我国一直实行的是由中国人民银行和地方各级政府提供的隐性存款保险,即以国家信用为银行提供担保,当金融机构面临较严重的资产运作风险或存款挤兑风险时,往往由中央银行或各级政府提供资金支持,对存款人的全部存款予以全额赔付,这种以国家为后盾的金融风险防范方式事实上对存款人提供了有效保护,但是弊端亦日益显现。主要体现为以下方面:其一,易诱发道德风险。隐性存款保险制度下,通常以政府信用为风险买单,且政府承担的是全额赔付的义务,银行等从事吸收存款业务的金融机构缺乏风险控制的内在动力,极易对央行和政府产生依赖心理,敢于从事高风险金融业务,从而会影响银行资产运营的质量和银行的经营效率,引发道德风险。同时,對于存款人而言,全额赔付的制度构建,亦可能导致其将存款锁定于风险偏好型金融机构,而不过问该机构的资产状况、信用等级等经营管理状况和风险状况,淡化风险意识,从而引发存款人的道德风险。其二,影响存款机构市场退出机制的有效运行。政府一般不会明确承诺为存款机构“兜底”承担资金责任,但风险发生时,其不可逃避。这样就造成监管部门在处理存款问题机构市场退出问题时的两难境地,政府负担沉重且金融秩序稳定难以维系。其三,不利于中小银行公平竞争。在政府隐性对个人存款承担全额保障的情形下,大型商业银行的倒闭对金融市场的影响显然大于中小银行,因此,政府将主要精力投入到大型商业银行的监督控制中,而对于中小银行的发展设置了种种限制,如提高银行业准入标准等,变相剥夺了中小银行与大型商业银行竞争的公平环境,扭曲了银行业市场机制。我国一直实行的隐性存款保险制度,给政府带来了巨大压力和负担,弱化了金融结构的风险意识,不利于经济的持续稳定发展。建立显性存款保险制度,通过对金融机构存款人给予保险或者提供保证维系银行业信用体系,是及时防范和化解金融风险,维护金融稳定的必然要求。

3我国存款保险制度的法律适用——以《存款保险条例》为核心

《存款保险条例》是我国存款保险制度的法律依托,是保障存款保险制度依法运行的制度保障。在具体适用过程中,以下方面的内容值得研究探讨:

3.1存款保险机构法律性质与职能辨析

研究存款保险制度的先决条件,是厘清保险法律关系中各方主体的法律性质与地位。作为投保人的投保机构,《存款保险条例》第二条作了明确限定,主要是指吸收存款的银行业金融机构。而作为保险人的存款保险机构,《条例》第七条仅指出,“存款保险基金管理机构由国务院决定”,并没有对其性质和组织形式进行详细阐明,有待后续规定的完善。根据我国的实际情况,由政府牵头成立存款保险机构更为现实,亦能保证充分发挥存款保险的制度优势,不过应保证其独立的法人地位,其经营状况应交由市场机制调节。

一般而言,机构性质对机构职能具有重要影响。各国关于存款保险机构的职能大小设置不一,归纳起来,大致有三种形式:其一,“付款箱”型。即存款保险机构仅充当风险发生时赔付存款人利益的简单付款人角色,无权过问投保机构的金融风险防控情况。其二,“成本最小”型。存款保险机构除承担事后赔付责任外,还能够参与到事后风险管理与处置中来,以尽量降低存保机构或存保基金损失。其三,“风险最小”型。存款保险机构不仅享有事后赔付与监管职能,而且能够对存保机构或基金面临的风险进行管理,对风险的形成过程进行监督,实现预先防范风险和及时化解风险,即事前监控与事后赔付相结合。按照《条例》第七条(存款保险机构履职范围),第十三条(存款保险机构核查权限),第十四条(参与信息共享机制),第十五条(风险警示),第十七条(银行业监督管理),第十八条(存款保险基金使用方式)的相关规定,我国存款保险基金管理机构的职能已远远超过了简单付款人的程度,其享有采取早期纠正和风险处置措施的事前防范功能,并享有制定费率,进行资本核查、风险警示、监督管理等综合职能,在较大程度上参与到投保机构的监督管理中来,因此,倾向于“风险最小”型模式,在具体的适用中,能够保证充分了解投保机构的经营状况并及时发现问题,并采取合理措施降低风险,减少赔付成本,使损失最小化。

3.2存款保险覆盖范围辨析

为有效保障存款人的利益,《存款保险条例》第二条限定了投保机构的范围,包括在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构,“但是,中华人民共和国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外”。设定此种制度的主要意旨可能在于维护本地金融机构的稳定,因此,未将在境外设立的分支机构以及外资金融机构在华设立的分支机构纳入保护范围。但是,存款保险法律制度的设立目的是保护本地存款人的利益,从而维护本地金融体系的安全与稳定,外国银行分支机构也在本地吸收存款,理应在保护范围之内。同时,考察大部分国家的存款保险制度,在确立投保机构范围时,多数以属地原则为准,因此,关于本条的范围限定可以适度放宽,将外国银行的分支机构也纳入存款保险计划。《条例》第四条规定了存款保险覆盖的范围,既包括人民币存款,也包括外币存款;既包括个人储蓄存款,也包括企业及其他单位存款;本金和利息都属于被保险存款的范围。但金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本机构的存款,不在被保险范围之内,这样做主要是为了更好地发挥市场机制的约束作用,防范道德风险。

3.3对金融风险的防控

应当明确,存款保险制度虽然是维持金融秩序稳定的一个必要性制度,但是该制度并非是完全没有负面影响的完美制度。存款保险制度在适用中的风险主要体现在两个方面:

一是金融业道德风险防控问题。显性存款保险制度的设立在一定程度上能够起到限缩道德风险发生作用的功能,但是无法完全消除,甚至在相关配套金融机制不完善的时候,还可能增大道德风险发生的几率。一方面,有了存款保险制度的担保,存款人会倾向于不去关心银行的经营状况,弱化其对银行的监督责任。为尽量防止这种风险的出现,从制度构建上,通常采用限额赔付而非全额赔付方式。《存款保险条例》第五条第一款即明確规定了“存款保险实行限额偿付,最高偿付限额为人民币50万元。”另一方面,银行可能会认为其担负的责任下降了,即使破产也有存款保险基金来赔付,因而为实现利润最大化而倾向于从事更多的高风险业务,增大金融风险。对此,《条例》第九条作出了详细规定,该条明确规定了我国的存款保险制度适用差别费率。

二是互联网金融安全性问题。互联网金融的迅速发展,特别是互联网理财规模的扩大,吸收了大量的银行存款,而对这部分资金,其安全性是公众关注的焦点问题,而我国存款保险制度并未涉及。随着我国市场经济的高速发展,许多新型金融衍生产品、金融发展模式不远涌现,远远超出了现有法律制度的调控范畴,其中的隐藏的风险成为金融市场稳定发展的一大隐患。在我国现有的法律制度尚未涉及的情况下如何防控这些风险,成为我们无法回避的难题。《存款保险条例》第十四条规定“存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制,并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。”同时“前款规定的信息不能满足控制存款保险基金风险、保证及时偿付、确定差别费率等需要的,存款保险基金管理机构可以要求投保机构及时报送其他相关信息”。可见,存款保险制度在设立之时已考虑到了金融信息共享机制的重要性,在金融市场的发展范围越来越广的背景下,只有充分把握其发展动向的信息,才能更好的对其进行干预和调控。

参考文献

[1] 万伟.从金融安全视角谈构建我国银行存款保险制度[J].中国行政管理,2015(03).

[2] 刘久.中国存款保险制度显性化研究[J].法学杂志,2015(06).

[3] 卢文华.基于国际比较视角论析存款保险制度对我国银行业的影响[J].金融发展评论,2015(03).

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