产业政策理论研究新进展及启示

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一、引 言

关于产业政策的争论可谓跌宕起伏。20世纪70年代后期到80年代中期，日本和东亚产业政策的成功实践触发了对产业政策的热烈讨论。随后的三十年，产业政策被贴上意识形态的标签而遭到刻意的忽视，产业政策的热度迅速下降。2008年金融危机使得全球制造业遭受重大损失[注]据估计，以零增长情景为基准，2008年全球金融危机使制造业遭受 3 613.2亿美元损失；持续增长率情景基准下，损失达8 757.2亿美元。参见Andreoni A, Chang H-J, “Industrial policy and the future of manufacturing”, Economic Political Industriale, 2016, 43(4).，[1]无论在学术界还是现实世界中，产业政策都在重拾昔日的荣光。[2]特别是，面对全球化背景下制造业国际竞争新格局，[3]美国和德国等西方主要国家越来越认识到产业政策的价值并予以强化，[4]许多发展中国家试图借助产业政策发掘“后发优势”，实现经济转型升级。[2]

中国是实施产业政策比较多的国家，[5]产业政策是中国政府工具箱中居于中心地位的政策工具，对中国经济发展有重大影响。[6]2016年，林毅夫和张维迎关于产业政策的交锋，引发了学者、官员、企业家对产业政策的大讨论，对中国产业政策必将产生广泛而深远的影响[注]2016年9月14日，国家发改委对林毅夫、张维迎产业政策之争公开回应称，针对中国当前的产业政策进行认真评估，以解决产业政策实施中的突出难题。。近年来，产业政策的理论和经验研究，成为国内外相关学者关注的重点领域。[7]那么，在全球普遍被使用的产业政策，其学理依据何在？随着理论的发展，产业政策的逻辑依据有何新动态？本文首先讨论了产业政策的内涵，继而从传统市场失灵、市场协调失灵和结构动态演化三个层次重点突出地介绍了产业政策的理论依据，旨在提供产业政策逻辑依据的全貌，为中国产业政策的与时俱进和改革转型提供学理性的思考。

二、产业政策的内涵

历史上，产业政策是为了实现特定行业目标而最早被使用的。比如，政府通过行政特许、关税、补贴等促进国内产业发展。第二次世界大战(1939—1945年)后的重建期是行业性产业政策的全盛时期，而后钢铁、造船等目标行业的产能过剩，产业政策更多地保护了落后产能而不是促进创新，各国对产业政策的失灵进行了理性反思。但是，由于缺少跨国协调机制，没有国家会率先取消产业支持政策，国家间的产业政策陷入策略性“囚徒困境”。直到20世纪70年代的滞胀危机，政府和市场应发挥的作用和优缺点引起了广泛讨论，行业性产业政策受到排斥，全球掀起了去管制和私有化浪潮。期间，欧洲、日本等的产业政策向美国靠拢，即强调针对经济系统的特定功能(而非特定行业)和产业竞争力的提升。[8]

产业政策具有鲜明的时代特征，因关注的时段、经济背景不同而有不同解读，其内涵并不唯一，[9]定义的不唯一性实质上是产业政策极具争议性的一个很好的脚注。[1]帕克和萨吉认为，产业政策是通过政府干预或公共政策支持一些产业部门，以改变生产结构、创造更好的经济增长前景，该效果不能通过市场均衡自动得以实现。[9]诺曼和斯蒂格利茨将产业政策定义为影响资源配置和积累，影响技术选择的公共政策，其中，旨在促进学习和技术升级活动的政策是产业政策的重要内容；并认为，产业政策问题的实质是市场和政府关系及各自在经济发展中的功能定位。[10]潘纳德指出产业政策是为了提高产业的竞争力，即为了实现生活标准持续提高过程中经济系统更强的演进能力而实施的政府干预。[8]从纯字面上说，产业政策的内涵十分广泛，囊括了影响工业特别是制造业的所有政策。[1]照此理解，基础设施政策、教育政策和税收政策等都属于产业政策的范畴。[10][11]

根据产业政策演变的历史过程，可将其分为选择性产业政策(或硬性的产业政策、纵向产业政策，vertical policies)和功能性产业政策(或软性的产业政策、横向产业政策，horizontal policies)，前者针对特定行业，譬如有选择地“促进某些产业的生产、投资、研发和产业改组，同时抑制其他产业的同类活动”，而后者针对经济系统的特定功能。[6][8]当然，因为功能性政策有时要依托特定行业(譬如，教育和创新政策)，因此，上述划分并不是绝对的，时常出现交叉[注]譬如，作为产业政策内容的教育政策，义务教育更符合功能性产业政策特征，其他教育阶段的情形更为复杂：对化工工程师、而非电子工程师的支持政策，就具有明显的行业性产业政策的属性。。虽然产业政策并不专门针对制造业，但对选择性产业政策的讨论主要针对的是工业制造业，而非农业、建筑业和服务业等产业部门。[1]

三、产业政策的理论依据

一般而言，围绕产业政策理论依据的争论聚焦两类理论逻辑：传统的市场失灵和结构协调难题(structural coordination problems)。[12][13]前者借助福利经济学分析，侧重在微观层面，强调市场机制无法(完全)通过价格、交易合约等实现经济效率；后者则侧重于从中观层面(通常的行业层面)强调多元主体在交互网络(network)中因协调不足带来的效率损失。[14]近年来，产业政策的理论依据得到了丰富和扩展，特别是引入演化经济学，形成了在系统创新框架下的技术创新动态(techno-innovation dynamics)的新理论。这个新理论强调超越企业、部门和宏观经济层面，反映更为一般性的产业系统动态，出发点是解决创新过程中的系统或网络失灵问题(systemic or network failures)，包括基础设施和制度难题、技术锁定或路径依赖带来的转型失灵(transition failures)；公平接入和网络结构失灵；企业、区域网络和系统层面的动态化学习过程。[4][15][16]本文将产业政策的理论依据分为传统市场失灵、市场协调失灵和结构动态演化三个阶段，重点是梳理产业政策理论发展脉络和新动态，并非面面俱到地讨论产业政策理论的每一个细节。

(一)传统市场失灵

在新古典经济学框架下，描述了建立在若干假设之上的完全竞争市场。这些假设至少包括：(1)厂商追求利润最大化；(2)厂商数量众多，且产品是同质的；(3)不存在市场势力；(4)信息是完全的；(5)交易成本为零。[17]除此之外，完全竞争市场还隐含了不存在外部性和公共品的假定。当这些假设在现实中得不到满足，无论是市场被扭曲(例如外部性、市场势力)，还是市场不完备(如信息不对称)，竞争性市场资源配置都不会达到社会有效率的结果，即存在传统意义上的“市场失灵”。从某种意义上说，新古典经济学描述了一个完美市场的乌托邦，而后以这些苛刻的假设为标尺，衡量现实世界的不完美，为弥补或消除不完美的政府干预，成为产业政策最重要的理论依据。[9]

在诸多市场失灵中，罗德里克认为信息外部性至关重要，将其作为产业政策重要的理论依据。[18]信息是一种有价值的经济资源，且信息本身有一些技术特质：许多信息是耐用的，在被使用之后仍有价值；当其他人以零交易费用使用信息、且不能排除其他人使用信息时，信息就具有公共品属性。因此，在提供信息、获取信息方面，市场机制通常并不完善，[17]市场在处理知识和信息时存在严重缺陷。[19]

罗德里克认为，发现经济成本结构过程中产生的信息外部性是产业政策的重要依据。[18]在发展中国家，工业化初期伴随着产业多元化，[20]多元化需要不断尝试并发现能以低成本生产并盈利的新业态，市场中的信息外部性是阻碍产业多元化的一个主要障碍。[18]基本的逻辑是，率先进入的企业为行业的未来进入者提供了关于该行业投资可行性的新信息，生产技术和产品市场的信息使后来者的投资风险降低。新结构经济学(New Structural Economics)[注]新结构经济学提供了一个重新思考经济增长与产业政策的新框架。[11][12][21]它认为现代经济增长具有如下特征：持续的技术创新、产业升级和经济多元化。如果遵循了产业发展过程中的比较优势，这些产业在国内和世界市场就最具有竞争力。由此，问题的关键则是经济成长过程中如何与不断变化的比较优势相匹配。在工业持续升级过程中，由于信息外部性和协调失灵的存在，一部分成本和收益不能被企业内部化，成为与比较优势产生偏离的重要原因。[11]然而，该理论框架只强调了经济增长是动态过程，并未强调生产结构的动态、经济系统的动态演化等内容。也将行业先动者的信息外溢作为产业政策干预的重要依据：对于新行业的先动企业，如果投资成功，可为其他进入者提供有价值的免费信息，而行业追随者的进入使垄断租金无法获得；即便投资失败，失败的教训亦可为其他投资者提供有用的信息。[11]因此，对于行业先动者，投资失败的成本与投资成功的收益不对称，不论成败都存在信息外溢效应，而市场机制未能给行业探索型企业补偿，导致实际投资低于最优水平。[18][22]

企业生产过程中“干中学”(Learning by Doing)的技术外部性[注]在生产过程中，技术外部性指的是，企业之间通过市场机制之外施加的影响。一个企业对其他企业的成本构成了影响，这种影响不是通过价格的变化或以价格计算的要素(被影响的企业所有或购买)数量的变化实现的。[23]也被当做产业政策的重要理论依据。[18]在新行业由诞生到发展壮大过程中，根据标准的“干中学”模型，企业生产成本随着企业产量的增加而下降，对于整个行业而言，增加了知识存量，知识外溢效应使得同类企业在未来的生产成本有所降低。[24]因此，为了激励企业实现有效率的生产规模、鼓励投资者积极探索新行业，政府有理由通过补贴、税收减免或优惠等产业政策对最先进入的企业进行合理补偿。

此外，企业人力资本投资也存在外部性。在劳动力市场具有流动性的条件下，一个企业对员工的人力资本投资(如技能培训等)，无法避免高素质劳动力加入行业竞争企业，人力资本投资的成本由自身承担，但收益由于劳动力的流动性具有一定的不确定性。在此种情形下，行业竞争者有机会“坐享其成”而获得好处，导致所有企业对员工的人力资本投资倾向低于有效率的水平。[22]这种外部性在产业初创期可能更为严重。由于员工技能缺乏积累，对于行业的开拓性企业，在员工培训上通常要投入更多的资源，而后进入的企业通过“挖墙脚”可获得更大的收益。[11]由于企业的劳动培训存在外部性，为政府在一定程度上干预劳动培训市场提供了理论依据。

当然，如果采用广义的理解，包括反垄断政策、价格管制政策、环境规制政策、公共物品的供给等都可以纳入产业政策范畴，那么相应的不完全竞争、环境外部性、公共品等传统市场失灵也构成产业政策的理论依据。考虑到新古典经济学影响的广泛性，这些理论逻辑众所周知，本文不再一一讨论，而重点关注理论依据的新动态。

(二)市场协调失灵

除了上述传统市场失灵外，由于经济活动存在着相互依赖性，市场机制在协调经济活动过程中还存在协调失灵。[1][18][21]需求互补性(或竞争性)和规模报酬递增是导致协调失灵的两个重要来源。[13]现实中，常常存在多个项目同时投资才具有经济可行性的情形，当这些投资由不同的经济主体独立决策时，出于个体利益，同时投资决策难以得到保证，即存在市场协调失灵。[9]除了需求互补导致的协调问题外，竞争在一些情况下也需要协调。譬如，在需要大量投资的寡头行业，两个企业同时投资可能导致产能过剩，随之而来的企业破产将导致社会资源浪费。[25]

从发展经济学角度看，规模报酬递增条件下，要素积累和外生非要素增加型技术进步导致结构性增长。如果企业的规模报酬递增，投资决策的协调需要一个能够充分连接当前计划与未来收益的信号机制，而市场价格并不足以承担这个角色，不足以触发企业的内在规模报酬递增的生产过程。此时，相互需求的货币外部性[注]与技术外部性相对应，一个企业通过市场机制对另一个企业施加的影响，称为货币外部性，这里的市场机制包括通过改变价格或改变以价格计算的要素数量。[23]也会导致市场的协调失灵。[26]罗德里克指出，上下游行业存在协调失灵需满足两个条件：一是存在某些规模经济的情形；二是生产所需的某些中间产品、服务和技术，不能完全通过国际贸易而获得。[27]随着经济全球化的深入，形成了全球性的制造业价值链，中间投入品的国际贸易非常普遍，[4]使得后一个条件很难得到满足。协调失灵的关键假设还在于，生产活动的组织是外生给定的，即这些相互影响的行业难以自发地实现协调。[9]考虑到企业或投资者可通过协商、订立合同等方式实现一定程度的协调，组织活动的外生性同样是一个很强的假定。

近年来，新结构经济学框架为产业政策提供了新思考。随着经济发展，企业使用的技术愈发复杂，资本需求增加，生产规模和市场规模增加，市场交易更加频繁。[12][21]一个灵活、顺利的产业升级、技术升级过程，需要硬件和软件基础设施的升级，以降低新兴业态的交易成本。其中，硬件设施包括道路、港口、电力等，软件设施包括教育、金融、法律体系等。硬件和软件基础设施的改善有赖于超越个体企业之上的协调。[11]这里，基础设施具有某些公共品的属性，基础设施的协调与公共品的提供密切相关，对单个企业而言，上述公共品的供给在经济上不可行、法律上不允许或交易成本过高，为政府协调上述公共品的供给、降低交易成本提供了理由[注]新结构经济学将作为公共品的基础设施的协调作为产业政策的一个理论依据，它采用的是相对广义的产业政策定义，将政府在道路、港口、电力建设中的协调功能囊括其中。。

包括市场协调失灵在内，市场失灵作为政策干预的逻辑依据，主要问题在于任何实证情形都很难完全符合完美市场的假定(比如，完全市场、完全竞争、完备信息、稳定的技术和偏好、理性决策等)。深层意义上说，使用这些衡量完美市场的标尺，整个世界可以被看作是一个巨大的市场失灵。[19]因此，通过市场失灵对政策进行讨论时，几乎从不关心现实世界是否真的是“最优的”，而将关注的重心放在当前制度环境带来的问题是否足够严重，从而需要政策加以干预。市场失灵的政策干预逻辑，是对经济现实“挑毛病”“查漏补缺”的负向逻辑，而非引导经济持续增长的正向逻辑。然而，西莫利和多西指出，知识和信息具有纯公共品特征，技术、学习和信息是可持续增长和经济赶超的核心。[19]这就使得基于追求静态效率的新古典模型的产业政策，与注重学习和技术动态的结构协调问题、促进可持续增长的产业政策之间的逻辑方向出现明显分野。在经济实践中，这种负向逻辑存在明显不足，一个突出问题是，现实中促进创新和产业结构升级的功能性产业政策(比如产业发展规划、优化投资环境等)难以在市场失灵框架下找到理论依据。

(三)结构动态演化

新古典经济学框架是在特定约束下最优化资源配置效率的过程，是一种静态效率，强调将纠正失灵作为政策干预的逻辑，而不是着眼于经济系统所要实现的目标。[8]在一个动态的世界中，消费者偏好、生产技术的变化、约束条件的改变，使经济系统的发展轨迹并不唯一，静态配置效率并不足以确保实际收入最优增长路径的实现。[8]

在结构主义经济学家看来，经济增长是一个生产结构持续转型升级的动态过程，期间某些行业(或企业)迅速壮大、并超越其他行业(或企业)而实现新老交替；生产结构的动态性是经济增长动能变化的根本所在。[28]生产结构的动态性是两种基本力量的互动：(1)创新。包括新经济活动、已有经济活动的新形式、实现经济潜能和技术扩散的学习过程。(2)厂商和生产活动之间的互补性、关联性或者经济网络，以及实现经济互补性所需的制度。这些因素的结合和互动，通过生产结构的动态演变，决定了特定生产系统的动态效率。[28]其中，创新是转型的基本动力[注]结构主义经济学将幼稚产业视为典型的创新活动，并将鼓励创新作为幼稚产业扶持的逻辑依据。[28]；生产关联性决定了生产系统的整合和变革能力；学习和互补性产生了动态的规模经济和专业化。在创新和结构转型过程中，存在诸如基础设施失灵、转型失灵、技术锁定或路径依赖失灵、网络失灵等诸多难题，形成了技术创新动态的理论框架，为政策创新提供了逻辑依据。[4][16][29][30]

进一步地，演化经济学从结构动态演化的视角审视经济增长，尝试为产业政策提供较为系统的理论依据。与新古典经济学侧重于解释给定稀缺资源的配置不同，演化经济学研究的重点是随时间聚集的变化如何改变经济系统的约束。[31]它从本体论出发，将任何客观存在看作是信息的物理实现，即物理属性(物质、能量)和非物理属性(信息)相互作用的模式。[32]从系统论的视角看，经济系统在宏观层面的演化，实质上是微观个体变异的累积通过中观结构变化进而在宏观层面的反映。[8][33]系统演化过程中，三个功能缺一不可：(1)创新和变异(variety)是系统演进的前提；(2)累积(accumulation)引入时间维度，使系统演进动态化；(3)选择(selection)将上述过程引导至约束的改变，此约束是由系统既定的稀缺性所限定的。[8]从系统演化角度看，动态演化的能力至关重要。在企业层面，动态演化能力属于战略管理范畴，指的是企业利用内部和外部权限，处理不断变化的环境的整合、构建和重置能力。[34]也就是说，企业动态能力一般而言并不能通过市场交易获得，而需要企业自身通过整合、构建和重置而获得，使行业内的企业存在异质性。当微观层面的企业异质性与中观层面的行业因素相互演进，质变的发生使中观层面的结构变化呈现出来。宏观系统的演进则通过有利于生产率提升的结构变化而实现，以此提高改变既定物质约束的能力，这种宏观的演进体现为系统竞争力的提高，即经济系统获得更高、可持续收入的能力。

不难发现，结构主义追求结构变迁中的动态配置效率，认为产业政策的目的是培育和促进产业结构朝着更高效率的方向调整，以推动经济增长。其中，创新是动态配置效率的源泉，结构主义经济学家主张通过产业政策促进创新。[35]基于演化经济学的政策干预，实际上跳出了新古典经济学被动矫正市场的政策逻辑，变被动为主动，更关注经济系统发展的目标和实现目标的过程。演化经济学框架下，产业政策的逻辑有二：(1)演化经济学对动态性的关注，隐含着经济主体的自组织通常是短视的，可能导致在低水平的局部均衡处被锁定。(2)当异质性的个体支付意愿不能有效地实现一些社会目标时(比如，社会公平、环境保护)，市场自身会忽视这些社会目标。这两种情形都需要政策干预，以推动经济系统摆脱低水平均衡，或者引导经济系统的发展以实现其他的社会目标。[8]在经济系统演化方面，发达经济体的市场功能可能更为健全，从这个角度看，以构建功能为政策取向的产业政策在发展中国家和新兴经济体可能更具合理性。

基于演化经济学的产业政策逻辑，包括创新政策、教育政策、贸易政策、竞争政策、行业管制、中小企业政策、产业聚集政策在内的产业政策都可以纳入此分析框架。其目的是提高经济系统的动态演化能力，达成社会目标、提升经济竞争力。如表1所示，产业政策的理论依据可以以提高经济系统演化能力为目的，而超脱于市场失灵的政策干预逻辑。其中，创新可以激活经济领域必需的多样性，生产性资源的累积是演进式变革的第二个支柱，市场和规制塑造选择的环境。[8]例如，在宏观层面，研发政策并不针对特定企业、特定行业或特定技术，而是一种非歧视性、普适性政策，比如，知识产权保护政策、高效的绩效改革和一般性研发投入政策等。

表1演化经济学逻辑下的产业政策框架

资料来源：Peneder M.，Competitiveness and industrial policy: from rationalities of failure towards the ability to evolve, Cambridge Journal of Economics, 2017, 41(3): 829-858.

四、启示与展望

本文梳理了产业政策的理论逻辑，从传统市场失灵、市场协调失灵、结构动态演化三个层面梳理了产业政策理论研究新动态，旨在从理论层面深化对产业政策逻辑的认识，以期为中国产业政策的设计与优化提供理论线索。

产业政策理论研究新动态给我们的启示是：(1)对中国而言，“后发优势”可以在一定程度上克服产业政策制定面临的信息难题。从这个角度上说，在追赶型经济阶段，选择性产业政策具有一定的合理性；当经济转型升级进入新阶段，中国涌现出高铁、核电、数字经济等一批具有国际竞争力的新业态，特别是当某些行业处于国际前沿时，选择性产业政策就面临向功能性产业政策的转型。(2)中国在经济快速增长阶段，产业转型升级步伐总体快于发达国家，在这个过程中，更需要对不同经济行为进行协调；如果市场价格无法起到充分的协调功能，在完善价格形成机制的同时，也为政府通过产业政策协调经济活动提供了较大空间。比如，在中国转轨期，通过教育、法律体系等软件基础设施政策，以及道路、港口等硬件基础设施政策，可对经济活动进行强有力的协调。(3)结构动态演化理论的启示是，中国的产业政策逻辑应当从关注静态效率向注重动态结构效率转变。以提高产业集中度政策为例，基于静态效率的逻辑可能通过行政手段限制竞争的“保护”而实现，这种集中度的提高是“虚胖”；基于动态效率的考量，则强调公平竞争、大浪淘沙、优胜劣汰，产业集中度的提升是结果而非手段，是市场争胜过程造就的动态效率提高和规模经济，这种集中度的提高才是真正的“壮实”。

历史经验表明，产业政策对于经济持续增长和转型是必要的，[10][11]对“后发国家”而言可能更为重要，[19][28]这构成了产业政策讨论的起点。值得注意的是，产业政策对经济增长起到的实际作用一直备受争议。帕克和萨吉通过对工业化成功国家的分析，认为产业政策在这个过程中起到的作用很有限。[9]基本的事实是，经济成功的国家实施了产业政策，而实施产业政策的国家，多数并没有取得经济成功。[12][21]因此，经济现实给我们的启示是，产业政策不是经济成功的充分条件，甚至并非必要条件；只有与社会经济制度相适应，与发展阶段、经济结构、资源禀赋相匹配的、良好设计的产业政策，才可能是经济成功的必要条件。

不论是传统市场失灵、市场协调失灵，抑或是结构动态演化，产业政策的干预逻辑都面临政府失灵的考验。政府在制定和执行公共政策时，总会面临有限信息难题，可能还受到寻租、管制俘虏等因素的干扰而产生政府失灵。[8][22]政府失灵为政府干预蒙上了一层阴影，由此，政府失灵可看作是市场失灵的一种潜在平衡，特别是在非完全市场失灵领域，政策干预的理论逻辑并不是政府制定产业政策的充分条件。潘纳德甚至指出，在政府资源稀缺的条件下，政策干预的净收益大于零并不能说明政策干预具有正当性，还必须考虑政府资源投入的机会成本。[8]即便具有某种理论合理性，产业政策干预并不一定比不干预更好。鉴于此，政策制定者对产业政策的应用总体上应当持审慎态度。

随着产业政策理论探讨的深入，特别是，围绕中国产业政策的争论，亟须建立一种产业政策成本收益分析的理论框架：基于中国产业政策实践，定义产业政策的内涵和外延，明确产业政策的收益和成本及其构成，形成产业政策定量评估的逻辑，并将评估结果作为产业政策是否出台和优化调整的核心依据。譬如，阿吉翁等对中国产业政策的评估表明，有利于促进竞争的产业政策能够提高行业的生产率，即中国的产业政策可能是有效的。[36]产业政策的效果可作为政策成本收益分析的重要一环。在这个成本收益分析框架中，应当包含国际、国家、地方等不同层面。通常，制造业面临着国家间、省区(或州)间竞争，作为一种竞争手段，产业政策的成本和收益，有赖于基于不同层面对成本和收益的界定。特别是，在我国创新驱动发展新战略下，将创新的收益及其不确定性考虑进来，通过对产业政策成本收益的综合分析，助力实现创新驱动发展的新模式。针对产业政策的合理性，应采用理论与经验相结合的方法，将政府政策制定和执行效率纳入其中，在不同层面，综合评估产业政策对于一个省区(或州)、国家、区域或全球的净收益，通过建立综合分析框架引导产业政策理论和经验研究的进一步深化。