高校基础设施建设PPP模式的应用研究

陈超超

(西华师范大学 后勤处，四川 南充 637009)

PPP(Public-Private-Partnership)模式是公共单位和社会资本为共同完成有关公用事业项目的投资、建设及运营，而建立的一种长期的合作关系。PPP 管理模式的运行具有三个重要特征 ：伙伴关系、利益共享和风险分担[1]。长期以来，高校基础设施建设存在巨大的资金缺口，政府预算内投资无异于杯水车薪；另一方面，社会资本的迅速发展为其参与高校基础设施项目的建设奠定了物质和技术基础。如何将PPP模式更好的应用到高校基础设施建设中，改变政府投资的单一模式，实现政府主导下社会资本的广泛参与，使高校和社会资本各自发挥其优势和经验为高校师生提供服务，是我们需要研究的问题。“推广运用PPP，既涉及到理念、观念的转变，又涉及到体制机制的变革，这本身就是一个难活，也是一个细活，需要我们花费大的力气去推动它、创新它、实践它”[2]。

1 高校基础设施建设选择采用PPP模式的适用条件

1.1 项目的性质适用于PPP模式

准经营性项目是指具备收费机制和现金流，并能提供潜在利润的公共项目。这类项目的特点是具有公益性和经济型[3]。高校基础设施属于准经营性产品，介于经营性与非经营性产品之间，比如高校的学生公寓空调安装和热水系统项目为学生提供了公共服务，具有公益性质。与此同时，学生使用付费，存在资金流动，具有经济性质。该项目属于兼具公益性与经济性的基础设施改造项目，不能完全交由市场自由运营，需要政府或主管部门的监管与约束，并且可以按照政策获得政府的奖励与补贴，使项目得到更好的保障和成功运转。项目的准经营性属性与PPP模式要求相匹配。

1.2 项目具有吸引企业竞争的优势

近年高校招生规模一直维持在较高的水平线，在校生人数体量大。随着社会生活水平的提高，大学生消费水平也不断增强，校内形成了规模不小的市场。一般情况下，高校学生均住学生公寓，学生公寓后勤保障类项目具有垄断性质，消费市场的稳定性和垄断性对投资者极具吸引力，许多社会资本希望通过竞争得到建设与经营的机会。对于高校来说，通过竞争可以选择资金雄厚、技术先进的私营企业作为合作伙伴，同时也可以达到降低成本、提高效率的目的。

1.3 项目具有稳定的现金流

高校基础设施建设项目投资规模较大，涉及主体多，程序繁杂，经营周期也比较长，要承担较大的投资风险，但这些公共服务产品项目都是高校服务保障必要的配置，因此高校在缺乏资金的情况下又必须尽快建设。PPP模式正好可以扬长避短，高校提供项目建设的机会和市场，私营企业在合同期内，通过建设和提供服务向用户收费而获得稳定的现金流。

1.4 项目的产出可以被简单地定价和衡量

在高校基础设施建设中应用PPP模式必须具有可操作性和便于计算，主要体现在公共服务的产出能够换算成可比较的经济指标。高校的学生寝室空调安装和热水系统项目的产出可以通过收取空调租赁费和热水费用得到量化，并且定价标准简单易测量，通过计算可以比较建设前后的消费水平、便利程度和社会效益，也可衡量合作关系所产生的绩效变化，从而判断引入PPP模式是否成功。

2 高校基础设施建设运用PPP模式的必要性

2.1 PPP模式能有效缓解政府财政压力，转移政府投资风险

PPP模式引入社会资本破解财政资金对高校基础设施投入不足的问题，大大缓解了政府财政资金压力。PPP 模式在我国的广泛推广运用具有强大的国家驱动力，PPP 模式强调政府和社会资本的责任分担，有利于降低前期风险[4]。社会资本在高校基础设施建设初期就参与到项目中来，把项目风险分配给最有能力承担的参与方，其中社会资本的风险最大，最终增加了高校的资本金数量和国有固定资产数量。社会资本负责融资，降低了政府和高校的投资风险。PPP模式实现资本三方的“互利共赢”，更好地为社会和高校师生提供服务。

2.2 PPP模式实现社会效率最大化，符合公共基础设施建设标准

社会资本具有先进的管理模式和较强的创新能力，管理经验丰富，灵活性强；高校具有强大的动员能力和支持系统；政府可以按需求制定相应的政策，PPP模式运用到高校基础设施建设中，可以让合作的三方各展所长。“PPP模式既利用了私人企业的效率，又通过政府的参与解决了一些私有化经营无法避免的宏观上的问题”[5]。社会资本的企业精神、管理效率、资金支持与政府和高校的社会责任、愿景规划和协调能力有机结合到一起，实现最大社会效率。并且公共机构还具备了项目的决策权和控制权，可以按学校的要求和标准建设高校基础设施。

3 高校基础设施建设运用PPP模式的可行性

3.1 国家政策许可

自2014年起，国家发布了关于推行PPP模式的一系列法律政策文件，在多个公共服务领域推动PPP应用实践。中国人民政府官网提到2015年被市场称为“PPP元年”，2016年为“快速发展之年”，“在未来相当长一段时间内，PPP模式将成为我国基础设施和公共服务供给的主导模式之一。”

2016年7月，国家教育部学校规划与发展中心发布了《教育部学校规划建设发展中心关于实施能效领跑者示范建设试点的通知》和《能效领跑者示范建设试点实施方案》，决定实施“能效领跑者示范建设”试点，采用合同能源管理、合同节水管理、PPP等方式，积极推动学校节能技术改造，引导和支持学校实行能源托管，打造绿色校园示范样板，对参与该项目的学校授予“全国能效领跑者示范学校”荣誉。

3.2 高校资金需求

长期以来，高校为满足社会对人才的需求，不断扩大办学规模、提高办学质量，需要投入大量资金，而地方高校的收入主要来源于财政拨款和学费，对于学校的建设发展来说远远不够。高校财务预算居高不下，将学生公寓空调安装、热水改造项目运用PPP模式，可切实解决高校基础设施建设资金匮乏问题。高校可将更多的资金投入到学科建设、人才引进等发展项目上。PPP模式促进了社会资源的有效配置，发挥了社会资本的效力，符合国家供给侧改革的要求，解决了高校资金不足的困难。

3.3 私营企业可提供高水平的专业技术

作为高校基础设施建设的融资方，PPP项目实施企业为保证回报利益最大化，会从技术上保证项目质量，缩短建设时间和周期，节约建设和维护成本，这就需要引入先进的技术和设备。PPP实施企业采用规范化运营和管理流程，对高校基础设施的管理部门具有借鉴意义，促进高校管理体系发展。

4 高校基础设施建设应用PPP模式的架构设计

高校基础设施建设PPP模式架构如图1所示，包含几个要素：教育部、高校、PPP项目实施企业、社会资本，由于复杂性和风险性很高，分配风险的依据是各方的合同关系[6]，按照不同的职责扮演不同的角色。

4.1 架构流程

4.1.1 项目可行性研究

高校依据其基础设施建设情况和学生需求，提出了学生公寓空调和热水系统建设项目，对该项目的复杂程度、资金情况、技术需求、建设周期等进行可行性研究。

4.1.2 确定采用PPP模式建设及方案

项目依据空调数量和热水建设成本预估算投资额较大，高校目前资金紧缺，希望有更多的资金用在教学、科研和人才引进上。而该项目符合教育部“能效领跑者示范建设”项目要求，并且在对同规模高校的基础设施建设运营情况进行调研后，经学校校务会和党委常委会决定采用PPP模式建设。项目建设运营方案由教育部“能效领跑者示范建设”入围企业初步设计，包括：项目规模、地点、工期、资金概算、设备选择、合同期限等，提交高校审核修改，由教育部组织专家评审后作为招标方案。

4.1.3 招标产生项目实施企业

招标文件对投标企业的资质和融资能力、管理运营水平做了相关要求，通过资格预审的投标人在进行充分市场调研的基础上，根据招标文件的内容，对建设项目进行全面的经济、技术分析，作出科学、准确的项目投资财务方案，对项目预期回报进行科学评估，制定防范风险的措施，并在此基础上完成投标文件的制作。高校组织专家对项目实施企业的投标文件进行评审，选择实力雄厚、融资能力强、管理运营质量高、预期回报合理、风险控制良好的企业签订合同。作为教育部“能效领跑者示范建设”项目的三方，教育部、高校、PPP项目实施企业签订PPP项目三方协议，高校与PPP项目实施企业签订项目建设和经营合同。

4.1.4 项目融资、建设、运营、移交

项目实施企业需要足够的资金才能保证项目正常建设和运营，必须要以各种方式筹措资金，融资来源大部分为社会资本，在合同允许周期内筹集资金后，开工建设。项目建设内容包含学生公寓空调采购、安装、调试，热水系统及材料采购、管道铺设、设备安装、系统调试等。项目建设完工验收合格后，项目投入运营，在合同期限内，按照合同约定的空调租赁费和热水水费定价，向使用者收费，并进行管理和维护。管理和维护的质量直接决定项目的收益。合同期满后，项目实施企业按照合同规定，将投入的所有资产，包括空调设备、热水系统等无偿移交给高校，自此项目资产产权归属学校，合同终止。

4.2 高校基础设施建设PPP项目几个要素之间的关系

在“高校能效领跑者示范建设”项目中，教育部学校规划和发展中心是项目审批者，也是相关利益的担保人；高校是项目的受益者，也是项目的主要监管人；PPP项目实施企业是项目的融资者，也是项目的建设运营者，并从中获得收益。教育部、高校和PPP项目实施企业通过PPP项目三方协议明确责任和义务，按职责推进项目。高校和PPP项目实施企业通过项目建设和运营合同，明确建设标准、合作年限、收费标准、经营分配、管理机制和移交程序、违约责任等，促使双方尽职尽责，相互约束，相互促进，获得“双赢”。

5 高校基础设施建设中应用PPP模式的风险管理[7]

5.1 项目实施方案论证风险

高校基础设施建设涉及高校的整体利益、资金流量大、建设经营期限长，高校需要成立专门的项目管理小组，从国资、基建、计财、审计、后勤、监察等部门抽调人员，对项目的前期论证、方案制定、设备确定、竣工验收和经营监管、移交等进行全过程管理。但项目管理小组大部分成员没有工程项目专业知识和管理经验，可能存在管理效率低下、项目实施方案有缺陷等风险。PPP项目由教育部学校规划建设发展中心招标的入围企业拟定项目实施方案，由专业人员现场勘查、市场调查、需求论证并引进新技术新工艺，最后由教育部学校规划建设发展中心组织专家评审实施方案，有效规避了由学校自行论证实施方案的风险。

5.2 项目建设风险

在项目建设过程中，施工单位因为种种原因，如设备、材料价格上涨、技术变更或质量等问题，导致项目施工单位不能在合同签订的工期内完工，不能如期履行合同。项目无法正常投入运营，就无法产生运营收益和现金流来偿还项目融资和生产建设成本费用，延期时间越长，整个项目成本增加越多，项目风险越大。控制项目建设风险关键在于项目能够在保证质量的前提下如期完工，可在项目协议中签订因项目不能按期完工造成的成本增加由施工单位承担，这就需要在招标过程中考察项目建设单位的融资能力、技术水平和施工经验，还可要求施工单位向保险公司投保，规避项目建设风险。

5.3 项目运营风险

建设完工后，项目实施企业在运营过程中出现风险，不能获得预期现金流，导致不能在合同约定时间内收回投资资金。有可能是因为高校在校生人数减少，导致使用空调或热水的人数减少，也有可能是项目实施单位在管理或者服务方面存在问题，导致不符合市场规律的现象出现。为了规避经营风险，项目实施单位可以在合同中与高校约定风险分担情况，比如在何种情况下，可以调整收费价格或重新计算合作期限，或约定高校在校生人数基本保证数等。项目实施单位还可以选择PPP项目管理经验丰富的机构承包管理运营，规避运营风险。

6 高校基础设施建设应用PPP模式的几点建议

6.1 应注重教育属性原则，提供优惠政策

高等教育是一种具有非竞争性和相对排他性的公共服务[8]，高校基础设施的功能属性是为学校办学服务，为高校师生员工服务。在高校基础设施采用PPP模式建设经营的过程中，必须把握高校办学资源保障教育服务的宗旨，不能简单地追求“利润最大化”，应考虑到在相当长时期内有可能存在利润薄或部分无偿服务的情况，保障高校教育服务属性和公益属性。从另一方面来说，企业要回收成本，必须有盈利，否则必然会影响投资者的积极性。因此政府或主管部门应给投资者一些优惠政策，合理提供财政补贴，并探索建立动态补贴机制[9]，例如项目补贴或税收优惠等，降低企业成本。

6.2 引入第三方监管机构

为确保高校基础设施建设PPP项目达到最好的效果，除教育部的监管外，可引入第三方监管机构进行过程监管。从项目方案设计开始，由第三方做好物有所值评价，为高校可承受能力提供支持；在项目建设过程中，由第三方做好过程控制和跟踪审计，确保工程质量；在项目建成后，由第三方配合高校和主管部门进行验收，第三方主要是对技术方面进行专项验收；在项目运营过程中，第三方对项目实施企业的服务和管理效果进行评价，促进项目实施企业服务和管理质量提升。第三方监管机构相对保持独立，对教育部和高校负责，监管过程要做到公平、公正，结果透明。

6.3 解放思想，培养 PPP 项目专业人才

将PPP模式运用到高校基础设施建设中，规模大，风险大，许多高校管理者思想保守，对市场供给侧改革认识不足，项目难以推行。这就要求高校管理者多学习相关政策法规，解放思想，与时俱进，认清PPP模式融资是解决高校资金不足的有利途径，也是提高高校基础设施建设效率的有效途径。PPP 是涉及金融、法律、税收、财务、市场、工程技术、经营管理和政治等多因素的复杂过程[10]，一方面政府要培养PPP项目专业人才，学习法律、管理、金融、经营等专业知识；另一方面，高校要积极参加PPP项目培训，通过学习相关知识，对本校的基础设施建设建言献策，将项目管理权掌握在高校自己手中，推进高校发展。