进展、经验与反思：广州“图书馆之城”建设（2014-2017）

0 引言

党的十八大以来，包括公共图书馆在内的公共文化事业得到空前发展，成为我国经济社会历史性变革和历史性成就的生动缩影。广州市紧抓历史性机遇，公共图书馆事业步入跨越式发展快车道。党的十九大指出：“满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮。……加快构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制。完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动……提高国家文化软实力。”[1]广州市公共图书馆作为广州市的知识中心、学习中心、文化中心、交流中心[2]，致力于增加公共文化服务有效供给，在公共图书馆服务体系建设、市民终身学习、社会公共交流等诸多方面已经并将继续发挥积极作用。

本文从建设进展、建设经验、问题与对策等方面呈现2014-2017年《广州市公共图书馆条例》[3](下文简称《条例》)实施前后四年，广州市公共图书馆事业发展的整体情况。回顾发展历程、梳理经验教训，旨在促进广州市公共图书馆事业发展高位再提升，努力发挥引领、示范作用，在广东“四个走在全国前列”奋进征程中创造新的作为。需要说明的是，本文数据来自广州市图书馆学会、广州图书馆中心图书馆办公室业务统计数据和广州统计信息网。

1 广州市公共图书馆事业建设进展

保障投入持续加强、读者需求不断满足、服务效能持续攀升、管理服务不断革新，这是近年来广州市公共图书馆事业发展的生动写照。2015年广州市高水平承办以“图书馆：社会进步的力量”为主题的中国图书馆年会，使公共图书馆发展的“广州模式”崭露头角。国际图联(IFLA)时任主席多纳·希德(Donna Scheeder)高度评价广州市图书馆事业发展成就。

1.1 保障投入持续加强，事业发展基础坚实

1.1.1 创新建设体制、优化管理机制

破解体制机制难题是图书馆事业发展的关键节点。广州市政府主导公共图书馆事业发展法规、政策体系的顶层设计及落地实施，坚实的法制基础有力地保障和促进了公共图书馆事业健康快速发展。广州市政府积极推进《条例》立法进程，并于2015年5月1日颁布施行，这是我国第一部省会城市公共图书馆法规。《广州市“图书馆之城”建设规划(2015-2020)》[4](下文简称《规划》)亦在2015年底发布，明确“图书馆之城”建设的“四大保障计划，六大支撑机制”。《条例》在政府保障责任、公共图书馆管理体制和运行机制、要素投入指标设计等方面均有突破性创新，得到国家公共文化服务体系建设有关专家的高度评价。广州市人大常委会在立法过程中发挥关键作用，创新了公共图书馆建设体制，明确由区级政府负责区域范围内公共图书馆总分馆体系建设，解决了制约广州市公共图书馆事业发展的体制问题。广州市人大常委会专门听取市政府《关于〈广州市公共图书馆条例〉实施情况的报告》并提出审议意见，督导各级政府文化行政主管部门及公共图书馆切实贯彻落实《条例》。2016年，广州市委、市政府出台《广州市加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，明确加快发展公共图书馆事业的工作内容并提供强有力的保障。广州市文广新局履行法定职责，组织制定并颁布实施《规划》《广州市公共图书馆服务规范》[5]《广州市公共图书馆第三方评估管理办法》[6]等行政规范性文件以及《广州市公共图书馆文献信息资源剔除规定》等部门文件，组织公开征集并公布广州市公共图书馆统一标志，积极推进总分馆制建设试点工作，建立常态化指导机制，促进公共图书馆服务体系标准化建设、规范化管理和专业化服务。区级政府对标市级法规政策，因地制宜做好顶层设计衔接落实。

1.1.2 保障公共图书馆事业发展经费

经费是公共图书馆建设、管理和服务的基础条件。广州各级政府依法保障公共图书馆事业运行与发展经费(包括公共图书馆基本运行经费、设施设备建设经费与信息资源购置经费等)，广州市财政近三年还以转移支付方式支付各区图书馆建设补助经费和街镇分馆、社区(村)图书室专业化改造经费6631.76万元。《条例》实施以来，全市公共图书馆经费投入、文献信息资源迅速增长，保障了广州市公共图书馆事业高效率运行、高质量发展。2017年广州市公共图书馆经费总投入约4.62亿元(市区两级图书馆分别为2.63亿元、1.99亿元)，人均经费31.88元，比2014年分别增长77.38%、60.04%。其中，购书经费合计为12164.78万元，人均8.39元。虽然近四年来广州市常住人口数量增长10.84%，但得益于政府经费保障力度显著增强，人均经费亦因经费投入大幅增长而保持了较快增长。

图1 2014-2017年广州市公共图书馆经费总投入

1.1.3 加强人才队伍建设

人才是第一资源，人才队伍建设是事业发展的基础支撑。在广州市“图书馆之城”建设大背景下，图书馆事业正处于跨越式发展时期。做好公共图书馆人才队伍梯队建设，有效提升新员工专业素养和综合素质，是广州市公共图书馆事业实现高质量发展的必由之路。近年来，全市公共图书馆事业人才队伍建设取得明显进步，工作人员数量和素养均有所提升。以广州图书馆为例，市政府依据《条例》规定大力加强中心馆建设，市编办通过编制统筹调剂为该馆增加编制160人。2017年广州市公共图书馆共有从业人员1245人(不含兼职人员)，平均每1.16万常住人口配备一名工作人员。广州市公共图书馆在编工作人员数量总体保持平稳，编外工作人员数量有所增加，特别是各区分馆专职人员数量有所增长，这主要与分馆数量增加有关。2017年，广州市公共图书馆专业技术人员合计为451人，区级图书馆专业技术人员占在编人员的比例与市级图书馆相近，但区级图书馆在编人员的专业化程度低于市级图书馆。

图2 2017年广州市公共图书馆在编人员专业技术职称结构

1.1.4 夯实公共图书馆馆藏信息资源建设

图3 2014-2017年广州市公共图书馆馆藏总量

馆藏信息资源是提供高质量文献信息服务的前提条件。2017年，广州市公共图书馆馆藏总量合计为2165.21万册(件)，人均藏量合计达1.49册(件)，比2014年分别增长40.12%、26.27%，与《条例》规定标准的差距不断缩小。其中，黄埔区公共图书馆馆藏总量、人均藏量均居各区第一。各区公共图书馆人均藏量虽有大幅提升，但仍需进一步加强馆藏建设，以期在2020年达到《条例》规定标准。2017年，广州市公共图书馆年新增藏量合计为264.45万册(件)，年人均入藏文献信息资源量合计为0.182册(件)。自2011年以来，广州市公共图书馆年新增藏量及年人均入藏文献信息资源量均在2017年达到新高，即将达到《条例》规定标准。其中，黄埔区等五个区级公共图书馆年人均入藏文献信息资源量已超过《条例》规定标准。

1.1.5 推进公共图书馆设施设备建设

广州市区级图书馆设施设备建设进入快车道。截至2017年底，黄埔区香雪馆、从化区图书馆二期和海珠区少年儿童图书馆开放，南沙区图书馆新馆、番禺区图书馆新馆、白云区江高馆和白云新城二馆、花都区图书馆新馆和越秀区少年儿童图书馆改造等项目在建，天河区、荔湾区均在推进新馆规划和立项。2017年广州市公共图书馆建筑面积合计为34.64万平方米，每千人建筑面积合计为23.89平方米，比2014年分别增长38.34%、24.82%。公共图书馆应根据规定配备足够的计算机，这是满足公众数字化信息需求、弥补数字化信息鸿沟的基本条件。截至2017年，广州市区级图书馆的计算机总数合计为3234台，其中读者使用计算机数量为2042台。

街镇分馆建设全力推进。覆盖城乡的公共图书馆服务体系加快构建，促进全市公共图书馆覆盖率和建设水平稳步提升。截至2017年底，广州市共有156个实现通借通还的公共图书馆(分馆)，公共图书馆覆盖率达72.35%(2015年《条例》公布施行时仅为46%)。

图4 2014-2017年广州市公共图书馆每千人建筑面积

1.1.6 政府与社会力量互利合作共建机制基本形成

广州市积极探索社会力量参与图书馆建设的新思路，坚持政府主导、社会参与原则，采取文教融合、文商融合、文企融合等方式，积极与学校、园区、地产商等各类社会机构合办分馆，以财政小额投入撬动社会力量大额投入，取得良好社会效果。截至2017年底，全市公共图书馆与社会力量合作建设分馆数量达21个，均已纳入全市公共图书馆通借通还网络，实行统一规则、统一服务，年接待读者近60万人次，外借文献超过31万册次，成为广州市公共图书馆服务体系的有效补充。

1.2 读者需求旺盛，服务效能全方位提升

广州市公共图书馆服务效能跻身公共图书馆前列。中国特色社会主义进入新时代，主要矛盾的历史性变化要求我们解决好发展不平衡不充分问题，持续提升公共图书馆服务质量和效能，更好地满足民众日益增长的阅读、交流需求，促进人与社会的全面进步。

1.2.1 基本服务高增长

2014年以来，广州市公共图书馆基本服务增长迅猛，少年儿童读者群体服务效能突出。广州市公共图书馆基础服务量在我国内地仅次于上海，与香港、新加坡、纽约等世界先进地区的差距日益缩小。2017年，广州图书馆外借文献量1142.8万册次、日均接待公众访问2.5万人次，跻身世界公共图书馆前列；广州少年儿童图书馆文献外借量668万册次，位居全国公共少儿图书馆首位。

(1)接待访问量。《条例》实施以来，广州市公共图书馆接待访问量持续提高。随着部分区馆新馆建成(改造)开放以及区域总分馆服务体系建设进一步深化，区域公共图书馆服务体系整体效能大幅提升，市区两级间差距逐步缩小。2017年广州市公共图书馆接待访问量2088.62万人次，人均到馆1.44次，比2014年分别增长64.59%、48.45%。

(2)外借文献量广州市“图书馆之城”建设的持续推进使区域总分馆服务体系建设初显成效。2017年，区级图书馆外借文献量、人均外借文献量增幅均超过市级图书馆，市、区差距开始缩小。2017年，广州市公共图书馆外借文献量合计为2637.52万册次，人均外借文献量为1.82册次，比2014年分别增长125.60%、104.49%。其中，少儿图书外借量在全市外借文献量中占比过半。

(3)通借通还外借文献量。自2010年广州图书馆牵头构建广州市公共图书馆通借通还服务网络以来，广州市公共图书馆持续拓展通借通还服务，发展成效和服务标准化水平显著提升。2017年，广州市公共图书馆通借通还外借文献量合计为183.47万册次，比2014年增长625.46%。

图5 2014-2017年广州市公共图书馆接待访问量

图6 2014-2017年广州市公共图书馆外借文献量

图7 2014-2017年广州市公共图书馆通借通还外借文献量

图8 2015-2017年广州市公共图书馆举办读者活动场次①广州市公共图书馆读者活动数据自2015年起开始正式系统收集并统计分析。

(4)注册读者量。自2015年《条例》实施以来，注册读者量年增长率均在20%以上。2017年，广州市公共图书馆注册读者量合计为271.25万人，比2014年增长75.53%。

1.2.2 读者活动常态化、品牌化

广州市公共图书馆注重活动常态化和品牌化建设，建立了一批阅读推广服务品牌。广州图书馆的“羊城学堂”“广州新年诗会”“‘小樱桃’阅读树”，广州少年儿童图书馆的“一个故事一国文化——各国领事讲故事”等品牌活动在业界和读者间均获得良好反响，服务效能亮眼，媒体广泛报道。2017年，广州市公共图书馆举办读者活动场次合计为8250场、参加读者活动人次合计为504.66万人次、每万人参加读者活动人次为3481人次，同比分别增长55.16%、40.95%、36.53%。各区图书馆读者活动服务效能明显增长，但各区差距较大，协调发展和均等发展问题仍待解决。

1.2.3 数字化服务全覆盖

数字化服务是公共图书馆基本服务内容之一，数字图书馆是图书馆信息基础设施之一。因其便捷性、低成本等特点，数字图书馆服务正受到越来越多读者的欢迎。在“互联网+”环境下，广州市各级公共图书馆注重运用新技术，借助信息化手段创新服务方式。广州图书馆履行中心馆职能，负责“广州数字图书馆”门户建设，并将全市通用数字信息资源库共享给全市公共图书馆注册读者使用。2017年，广州市公共图书馆自购、自建数据库的下载、浏览量为5416.24万篇(册)次，市级图书馆作为全市公共图书馆数字信息资源利用的主力，服务效能亮眼。衡量数字图书馆服务效能的另一项指标——图书馆官网首页点击数合计1634.48万次，其中全市统一的数字图书馆门户网站——广州数字图书馆(广州图书馆官方网站)首页点击数为1133.30万次。各区公共图书馆官网首页点击数差距较大，这与区域图书馆事业整体发展水平、宣传推广程度、网站资源及建设水平、读者利用意识等因素有关。移动互联网正在重构图书馆数字化服务形态，其中微信服务吸引越来越多的读者从图书馆官方网站平台转向微信服务平台。截至2017年底，广州市公共图书馆微信号关注量达85.51万人。

2 广州市公共图书馆事业建设经验

2.1 公共图书馆事业与经济社会协调发展

经济发展水平对文化发展水平有重大影响，广州市公共图书馆事业与经济社会基本实现协调发展。以广州图书馆购书经费为例，广州图书馆1982年成立时购书经费为34万元，2017年购书经费增加至4100万元，是1982年的120.59倍。自改革开放以来，广州图书馆购书经费的增速与广州市地区生产总值的增速基本一致，从文化事业层面彰显了广州市经济社会发展整体风貌，也反映出广州市公共图书馆事业与经济社会协调发展的总体态势。

2.2 培育高度文化自觉、保障公民文化权利

广州市委、市政府以高度的文化自觉，在实践中诠释“以人民为中心”的发展理念。广州市公共图书馆事业在这一发展理念的指导和促进下，取得飞跃性建设成就。“公民权利的贫困是最大的贫困”，权利保障理念是推动公共图书馆事业发展的基础性理念[7]。《条例》第一条“立法目的”开宗明义：促进广州市公共图书馆事业发展，满足公众对知识、信息及相关文化活动的需求，实现与保障公众的基本文化权益；第四十八条要求公共图书馆应当为特殊群体提供便利服务，保护特殊群体平等利用图书馆的权利。《条例》首次确认了公共图书馆“普遍、平等、免费、开放和便利”的服务原则，明确公共图书馆读者所享有的权利和应受到的保护，使“读者权利”由抽象概念落实到公共图书馆管理与服务实践。

2.3 公共图书馆事业发展制度设计科学务实

广州市以图书馆立法为契机，充分吸收和借鉴国内外公共图书馆事业发展先进经验和立法实践成果，遵循公共图书馆事业发展规律，科学设计公共图书馆发展体制机制。第一，提升保障目标。《条例》将公共图书馆服务保障提升至街镇层级，每8万人拥有一座公共图书馆、人均拥有3册藏书，为公众提供普遍均等的图书馆服务。第二，明确政府保障责任。《条例》从法律层面明确区级人民政府承担区域公共图书馆服务体系建设的职责[8]。第三，明确要素保障标准。首次在地方图书馆立法中明确规定建筑面积、基本藏量和年新增藏量、人员配备要求的人均指标。第四，创新公共图书馆管理体制。提出建立中心馆与总分馆相结合的公共图书馆服务体系，并相应规定各级公共图书馆的法定责任。第五，创新公共图书馆运行机制。规定建立全市统一的通用数字信息资源库，明确每年广州读书月期间举办全市性的阅读推广活动。“作为我国首部省会城市公共图书馆立法”[9]，《条例》代表了我国地方性公共图书馆立法的最新进展和最新成果[10]，为《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》以及其他地方图书馆立法提供了借鉴[11]。广州市公共图书馆立法程序也有一定借鉴意义，市政府、市人大、图书馆界、图书馆用户等各司其职、积极参与，坚持科学立法、民主立法，充分发挥主动性，不断完善立法内容，最终形成具有实质意义的“良法”[12]。

2.4 形成“四位一体”的可持续发展模式

广州市公共图书馆事业已形成公众需求、政府保障、图书馆服务和社会参与“四位一体”的可持续发展模式。广州市公众阅读需求旺盛，从广州图书馆持续增长的服务效能就可见一斑。随着广州市公共图书馆服务体系日益健全，公众通过身边的图书馆即可获得满意的图书馆服务，基层图书馆的利用率进一步提高，公众文化权益更好地得到保障。全市公共图书馆2017年经费总投入、购书经费分别比2015年增长64.53%、134.59%，政府保障力度的持续增加是公共图书馆事业实现可持续发展的基础。政府高保障对应产出图书馆高服务效能，全市公共图书馆2017年接待访问量、外借文献量、注册读者量、举办活动场次分别比2015年增长62.10%、92.10%、45.34%、139.83%。社会力量积极参与公共图书馆建设、管理和服务，建立起良好的合作伙伴关系。

2.5 多级联动、聚力街镇，体系建设示范效应明显

广州市作为经济发达地区，结合地方公共图书馆发展实际情况，建立中心馆与总分馆相结合的城市图书馆服务体系，并取得良好效果，在全国具有普遍示范意义。广州市并未片面通过“一刀切”的方式追求市、区、街镇和社区(村)四级图书馆服务体系建设，而是采取分阶段、抓重点的方式，将现阶段公共图书馆事业发展重点定位在街镇层级，通过立法的形式确定由区政府负责解决街镇分馆投入保障问题，在此基础上，因地制宜推进社区(村)图书室或服务网点建设。这是由现阶段广州市经济社会发展水平决定的，也是由公共图书馆事业发展现状决定的。广州市各级图书馆各司其职，共同建设覆盖城乡的公共图书馆服务体系。广州图书馆作为全市公共图书馆的中心馆，指导、协调和支持区域图书馆服务体系建设。各区图书馆负责本馆和分馆的统一管理、统一采购、统一编目、统一物流和人员统筹调配。街镇分馆在广州市公共图书馆服务体系中处于底层，但也最接近于公众，其基本职能是为公众提供公共图书馆基本服务。

3 广州市公共图书馆事业建设问题及对策

3.1 区域发展不平衡不充分

广州市各区公共图书馆事业发展不平衡不充分。经费、人力资源、馆藏资源、公共图书馆覆盖率等方面的保障投入不同，导致区级图书馆之间发展水平极不平衡。一方面，广州市各区经济发展水平差异较大，2017年GDP最高区是最低区的10.78倍，这直接影响到财政状况，从而影响政府对公共图书馆事业的投入力度。另一方面，各区重视程度不同。部分区政府保障投入水平难以满足区域图书馆服务体系建设需求，且与《条例》规定标准存在较大差距。总结广州市公共图书馆建设经验：高水平保障、强力度资源投入对应产出高服务效能。为解决区域公共图书馆事业发展不平衡不充分的问题，首先，各区需切实贯彻落实《条例》《规划》等法规政策规定，加强公共图书馆事业保障投入力度。区域总馆需支持和指导街镇分馆，加强馆藏资源建设、因地制宜开展读者服务，形成服务特色，更好地构建区域乃至全市公共图书馆服务体系。作为公共图书馆服务的“最后一公里”，街镇分馆要更好发挥服务便利性这一优势。各级图书馆要协作打造命运共同体、服务共同体。其次，市、区两级财政要加大对区级公共图书馆事业的扶持力度，建议由市财政继续给予从化等北部地区倾斜支持。然后利用财政小额投入撬动社会力量大额投入，推进并完善政府与社会力量互利合作共建公共图书馆机制。

3.2 人力资源保障机制不健全

通过实践，广州市公共图书馆界充分认识到人力资源保障在体系建设中的重要性[13]。广州市公共图书馆人才队伍建设亟待解决的突出问题：一是市少儿馆及部分区馆人员配备极其不足，区级图书馆间人力资源保障水平亦差异大，相关保障机制不健全，难以支撑服务效能持续增长。二是部分区级图书馆专业化服务能力不足，机构与人力资源保障机制急需完善。特别是南沙区需尽快设立区图书馆独立法人机构，壮大人员队伍，提高专业化水平。机构与人力资源是公共图书馆总分馆制发展的重要支撑，市、区两级政府应履行法定职责，强化政策保障与财政保障，组织研究并制定公共图书馆服务体系建设机构设置与人力资源投入保障专项政策。因地制宜，从数量和质量两个层面入手，贯彻落实《条例》及相关法规政策规定，采取多种形式配齐配足所需人员，健全和落实公共图书馆人力资源保障机制。

3.3 图书馆设施建设未达标

广州各区公共图书馆设施设备建设虽然取得较大进展，但馆舍陈旧、建筑面积不达标等问题仍然存在。特别是2017年街镇分馆达标率仅为36.11%，街镇分馆亟待新建或升级改造，以大幅提升专业化水平。根据《规划》等规定，各区需高度重视公共图书馆基础设施建设，推进新建、改建或扩建馆舍，并鼓励将旧馆保留作为分馆或改建为少年儿童图书馆。各区应积极推进区域总馆建设，做强做大区域总馆，引领指导街镇分馆建设、管理和服务工作。街镇分馆在开展文献借阅、普通咨询等服务的同时，应定期开展各种读者活动，吸引公众更多地利用图书馆服务，并在读者服务实践中探索公共图书馆与文化站共享发展的路径。各区图书馆还应进一步通过与社会力量合作等多种方式加强分馆建设力度，在现有一批代表性明星分馆的基础上，继续建设更多质优的街镇分馆、与社会力量合作建设分馆，更好满足公众多样化的公共文化服务需求，进一步推进广州市公共图书馆事业高质量发展。

4 广州市公共图书馆事业展望

当前，广州市公共图书馆总分馆制建设试点已经完成，公共图书馆建设、管理和服务制度设计基本完成，公共图书馆管理体制与运行机制逐步建立健全，覆盖城乡的现代公共图书馆服务体系建设积极推进，广州市公共图书馆事业发展进入需求、保障、服务三轮驱动，要素驱动与效能驱动并重的新阶段。广州市公共图书馆界清醒认识到自身距离事业发展目标仍具有较大提升空间：(1)2015-2020年以建设为主，政府保障发挥主导作用，设施建设达到香港、新加坡水平。2018年，广州市公共图书馆要实现街镇分馆全部纳入公共图书馆通借通还服务网络的阶段性战略目标。2020年，基本建成“图书馆之城”，建成全天候、全方位、多形式的公共图书馆网络体系，形成与广州市经济社会发展水平相称、与世界先进城市和地区图书馆事业对接、需求与服务主导型的、可持续发展的现代公共图书馆服务体系。(2)2020-2025年使行业服务发挥主导作用，服务效能接近香港、新加坡水平，开展广州市公共图书馆新一轮发展评估与规划，将广州市建设成为文化枢纽城市，保证全体市民在共建共享发展中有更多获得感和幸福感。