安徽省饮用水水源保护制度现状及完善建议

陈悦悦

安徽大学法学院，合肥，230601

随着全球经济的飞速发展，环境污染日趋严重，饮用水安全问题严重威胁着人类的健康和生存。2017年生态环境状况公报显示：在我国七大流域以及西北、西南等诸河流的1 617个国考断面中，Ⅳ类水质断面236个，占14.6%；Ⅴ类84个，占5.2%；劣Ⅴ类136个，占8.4%[1]。可见，我国饮用水水质状况不容乐观。近年来，我国针对这一问题出台了相应的制度规范，例如，2018年3月，国务院印发了《全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》；2018年5月，生态环境部办公厅印发了《全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动包保协调工作方案》；同年6月，国务院批准印发了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等，这些文件对我国饮用水水源地保护和污染治理工作进行了全面部署。然而，由于种种原因，有些地方并没有严格按照规定开展饮用水保护工作，饮用水的安全问题仍没有得到有效解决[2]。学术界对这一问题早有关注。例如，张姝歆通过比较中美两国饮用水源地法律保护制度，在借鉴发达国家先进治理经验的基础上提出完善我国饮用水水源保护工作的相关建议[3]；庞子渊立足我国城市饮用水安全，从立法、监督、具体法律制度三个方面分析我国城市饮用水保障工作中存在的问题，并提出了相关制度完善的基本思路[4]。然而，与法律制度相关的学术成果数量有限，内容上大多着眼全国，比较宏观。为此，本文以安徽省为例，从环境保护法的视角分析立法及实践中存在的不足，并提出相关建议，以期为安徽省饮用水水源保护工作提供理论参考。

1 安徽省饮用水水源保护工作现状

1.1 立法保护

2002年以来，我国先后出台了《水污染防治法》《生活饮用水卫生标准》等法律、法规及技术标准(部分文件见表1)。

表1 与饮用水保护相关的规范性文件

各地方政府也结合自身实际制定了相应的制度规范，例如，安徽省在2016年通过了《安徽省饮用水水源环境保护条例》(以下简称《条例》)。这是一部专门的有关饮用水水源保护的地方性法规，全文共四十一条，规定了饮用水水源保护方方面面的问题。该《条例》有许多改进之处：首先，扩大了保护的范围。除了城市之外，农村地区的饮用水水源也被纳入该条例的保护范围；其次，保护区的划分更为细致，不再是“一刀切”模式，而是按照相关技术规范要求更科学地进行划分、管理[5]；再次，建立生态补偿机制、饮用水水源环境保护协作机制、水质信息公示(水质月报)制度等。最后，补充了一些禁止行为和法律责任，纠正了违法成本低而执法成本高的现象，充分发挥了法律的一般预防作用，使潜在违法者为法律所“震慑”而不敢抱有侥幸心理。

1.2 主要制度保护

(1)饮用水水源保护区划分制度。该制度的主要思路是依据有关技术规范将饮用水水源地划分为不同的级别，并依据不同级别制定不同的保护措施，进行分别管理、分级保护。安徽省依照相关技术规范，将水源地分为一级保护区、二级保护区以及准保护区。依据《条例》的规定，在这些保护区内应当设立地理界标、禁示标志、隔离防护设施，并禁止从事任何可能造成水源污染的活动。

(2)饮用水水源生态补偿制度。水源保护区由于环境保护工作和用水安全的需要，往往会比一般地区更严格地限制相关企业的进入，对于污染治理及环境保护工作的要求也比一般地区更高，这会使当地失去一些发展机会。依据受益者补偿等原则，受益区域有义务对这些损失做出一定的补偿。这既是公平正义的体现，也是区域间利益的平衡或协调。

(3)饮用水水质信息公示制度。要求县级以上环保部门定期在门户网站或当地主要媒体上发布饮用水水质相关信息。保障公众的知情权和监督权，促使环保部门规范自身行为，积极履行职责。

(4)饮用水水源环境保护巡查制度。饮用水水源地巡查主体定期或不定期地在各自职权范围内对划定的集中或分散式饮用水水源保护区进行巡查，及时发现并制止可能污染饮用水水源的相关违法行为。这是监督当地环境保护工作及守法情况的一种制度。

此外，安徽省还建立了饮用水水源地核准和安全评估制度、饮用水水源保护投诉举报制度等，加大了环境违法行为的处罚力度，建立了联动执法、信息共享等机制，使饮用水水源保护区内的环境及饮用水水质得到切实有效地保障。

2 安徽省饮用水水源保护存在的问题

安徽省虽通过了专门的保护饮用水水源的地方性法规，形成了相关保护制度，但仍有一些不完善之处。

2.1 饮用水水源保护生态补偿机制不完善

“靠山吃山”“靠水吃水”是由来已久的发展方式。而靠近水源地拥有“山山水水”的地区往往也是我国发展比较落后的地区。严格的环保标准可能在一定程度上限制开发利用当地的自然资源。根据受益者补偿等相关原则，那些从“环境外溢”中受益的地区就应该给予前者相应的补偿，减少其损失，支援其发展[6]。生态补偿应该成为平衡我国不同区域间环境利益的重要方式，这种方式不仅是为了协调地区间利益，更是为了维护社会的公平正义。

然而，生态补偿工作在实践中仍然存在很多问题：第一，在立法层面上，相关法律规范较少，立法层次较低。安徽省在2015年实施了《安徽省大别山区水环境生态补偿资金管理办法》，但是，这对饮用水保护工作来说还不够；第二，生态补偿实施范围较窄，通常是一些“试点”或一些地区的自行探索，而没有真正大范围普及开来；第三，资金主要依靠财政拨款，来源比较单一，很难为饮用水水源保护工作提供稳定、充足的财力支持。

2.2 存在“重城市、轻农村”的问题

农村地区饮用水安全问题一直存在，但未得到重点关注。在《条例》实施以前，安徽省甚至没有专门的立法去关注并尝试解决这一问题，水源保护工作的重心依然是在城市。2014—2015年的一次水质调查显示，安徽省农村地区水质合格率仅为60.1%，其中分散式供水合格率最低，存在很大安全卫生隐患[7]，主要原因有：一是有关农村水资源保护方面多为原则性的规定，实践中可操作性不强，而且还有很多问题未涉及；二是农村地区基础设施薄弱，管理不到位，执法资源跟不上，法律法规在执行过程中会遇到很多困难；三是农村水源污染治理非常困难，需要投入大量的资金，这些仅仅依靠财政支持是远远不够的。

2.3 水源地保护区划分思路单一

安徽省的饮用水水源大致可以分为三种类型：河流型、地下水型和湖库型。这三类水源各有特点。一般来说，河流型饮用水源具有开放性的特点，因此易受污染，而且由于其流域面积较大，受污染的机会增多，治理起来比较费力。地下水水源一般较为封闭，当污染发生后往往不易察觉，污染的治理也十分困难[8]。此外，地下水水源的水质除受气候、地质等影响外，还受含水层的岩性影响。例如，安徽省北部地区的地下水受到地质环境的影响，水中的氟含量常年超标。湖泊、水库型水源介于河流型水源和地下水型水源之间，是最为常见的一种水源。不同类型的水源地特点不同，在保护工作中应当考虑到差异，实行区别对待。然而事实并非如此，安徽省对水源地采取的是分级保护的方式，分为一级保护区、二级保护区和准保护区，不同级别的保护区内实行标准不一的保护措施。这种保护区的划分思路虽然正确但是比较传统和单一，《条例》中没有考虑到不同类型水源地的不同特点，实施针对性的保护措施，没有真正做到“对症下药”。

3 完善安徽省饮用水水源保护相关制度的建议

3.1 建立饮用水水源生态补偿公益基金

经济发展程度不同的区域，其主体对环境利益的需求程度往往也不相同，经济落后地区面临的最迫切的问题仍然是发展问题。因此，保障饮用水安全可能会限制水源地附近区域的生产、开发活动，应当给予当地一定的生态补偿。生态补偿制度能够长期、稳定运行的关键是获得充足的财力支持。而我国的生态补偿制度过度依赖纵向的政府财政拨款，单一的来源难以保证生态补偿制度长期、稳定、持续地运行。因此，应当建立饮用水水源生态补偿公益基金来解决这一问题[9]。与单一的政府拨款模式不同，饮用水水源生态补偿公益基金的资金来源更为广泛，除了财政专项拨款外，可以吸收社会捐款，可以从环境税中抽取一定比例资金，还可以通过设立环保彩票、绿色保险等方式广泛“开源”。从监督的角度看，生态补偿公益基金的运行，不仅要接受其内部会计、审计制度的制约，还要接受政府部门、社会大众等外部监督，提高透明度。当然，为保障基金能持续稳定地运行，还需要一系列配套制度，有待更深入地探索。除此之外，完善饮用水水源生态补偿制度还应该紧抓立法工作，完善相关的法律法规，在法律层面上进行更专门、更细化的规定，提高适用性和执法的严格性。

3.2 重视农村水源地保护立法工作

解决农村饮用水水源的安全问题，仅靠扩大相关规范性文件的适用范围还远远不够，还需要一系列配套的制度及规范。可以尝试开展以下几方面工作：第一，各地方应立足自身实际，依据《条例》制定更专门、更细化、可操作性更强的相关规范性法律文件，在立法层面上做到有法可依；第二，加大执法的力度，使执法“常态化”，避免“突击式”，以免助长潜在违法者的侥幸心理；第三，无论是执法、监督还是管理工作都需要依靠人才，农村饮用水水源保护工作更需要大量的专业人才。因此，高素质专业人才的引进十分重要，对于现有工作人员要定期培训，提升他们的职业素质、执法水平及工作能力，可以组建专门从事农村饮用水水源保护相关工作的工作组以保证其专业性[10]。此外，水源检测、公示以及对村民宣传教育等工作也不容忽视。

3.3 依据水源地类型不同进行区别保护

在水源地保护问题上最好能依据其特点因地制宜、对症下药。因此，除了划分保护区、分级保护外，还应采取其他方法以便能更好地保护水源安全。例如，对于河流型或湖库型饮用水水源来说，由于其作为饮用水水源的特殊功能，保护的重点应该是尽量减少河流沿线的工业排污及人类活动对河流的污染；除了水质外，还要重点关注水量，结合河流自身的特点，考虑到丰水期的洪水泛滥、枯水期的水流减少，甚至水土流失等因素对饮用水安全的影响。而对于地下水来说，不仅安徽省，全国均面临着地下水开采过度、地下水水位下降、地下水水质污染以及地下水使用浪费等问题[11]。因此，地下水水源的保护除了一般的措施外，还应有“人工地下水补给”、配套建立地下水水源卫生防护带、采用截流或堵塞装置隔离污染中心等措施。总之，对于不同的水源类型应该规定不同的保护制度，除了制定严格的污染物排放标准对污染企业实施“总量控制”，加强对执法、守法的监督管理等一般措施外，还应根据各自特点，有侧重地制定不同的预防或治理污染的措施，做到“对症下药”。

当然，安徽省的饮用水水源保护工作还存在其他问题，例如执法问题、监管问题等。相信随着社会主义法治建设的深入推进、环保观念的加强以及科技的发展，这些问题终将得到解决。