基于土地利用变化的延安市退耕还林工程绩效评价

刘月梅　白小安　杜锦华

摘要 以延安市1999—2016年退耕还林期间土地利用动态数据为基础，在分析退耕还林实施后土地利用现状、年动态变化率和变化强度的基础上，对延安市退耕还林工程进行绩效评价。结果表明，退耕还林实现了延安市土地资源的优化配置，是延安市打破制约地方经济社会发展瓶颈的重要措施和途径，较好地解决了国家要生态、地方要发展和农民要增收之间的矛盾。退耕还林后，农村产业结构得到有效调整，农民收入显著提高，农民生产生活方式发生重大变革。

关键词 退耕还林；土地利用；变化；绩效评价；陕西延安

中图分类号 X171.4；F301.24 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）16-0152-05

人类在利用和开发土地过程中对环境变化的影响越来越显著，进而直接或间接影响生态环境的变化[1-3]。退耕还林使大量耕地、裸地转化为林地，对生态环境及当地的土地利用产生直接影响。大量研究表明，退耕还林使得生态系统呈现破碎化加剧的趋势[4-5]。黄土高原地区退耕还林工程具有改善生态环境和实现农民脱贫致富的双重任务，评价土地利用在不同阶段变化的合理性，对退耕还林工程调控主要土地利用类型具有一定的指导意义[6]。

延安市自1999年实施退耕还林工程以来，生态环境和经济社会发展发生重大变化[1，7]。鉴于众多学者对延安市退耕还林工程的生态效益进行了研究[7-11]，本文在分析延安市土地利用变化的基础上，探讨在生态建设驱动力作用下土地利用变化的特点，并对其经济效益和社會效益进行评价。

1 延安市退耕还林工程概况

延安地貌以黄土高原和丘陵为主，历史上曾是水草丰美、牛羊塞道。但长期以来，由于战乱破坏、人口急剧增加而引发的大量垦荒和传统的散牧习惯，致使该地区水土流失日趋严重，生态和人居环境逐步恶化。截至20世纪末，全境370万hm2的地域内，水土流失面积占到78%，每年因地表径流带入黄河的泥沙达2.58亿t，成为黄河中游水土流失最为严重的地区之一。延安市共辖2个区11个县，按地理位置和林草植被状况大体可分为4个区域，分别为白于山区（吴起县、志丹县、安塞区、子长县）、黄河沿岸（延长县、延川县、宜川县、黄龙县）、南部林区（黄陵县、富县、洛川县）和中部地区（宝塔区、甘泉县），其中白于山区和黄河沿岸属于黄河上游重点生态功能区，植被覆盖度低，土地以水土流失严重的黄土高原丘陵沟壑区坡耕地为主。延安市自1999年起大规模实施退耕还林工程后，生态和人居环境得到显著改善，水土流失严重的状况得到有效控制[7-11]。到2012年底，即延安市实施新一轮退耕还林之前，全市的林草覆盖度已由2000年的46.1%提高到62.4%，增速居全国之首。尽管如此，延安市整体生态依然比较脆弱，森林覆盖度不高，林分质量低下，生态系统不够稳定，生态环境的承载能力还相当有限。到2012年底，全市尚有呈片状分布的10.667万hm2 25°以上陡坡耕地仍在耕种，严重影响到退耕还林区域的整体管护和成果巩固工作，有碍于形成比较完善的森林植被和相对稳定的森林生态系统，对全市水土流失治理工作的整体推进带来不利影响。为此，延安市委、市政府经过认真调研后决定，从2013年起将全市剩余25°以上陡坡耕地彻底退耕，先于国家启动实施新一轮退耕还林工程，并用3～4年的时间基本实现了应退则退、陡坡耕地不再耕种的目标。

2 资料与方法

2.1 资料来源及处理

退耕还林是从生态角度把干旱、水土流失严重、农作物产量低下的坡耕地退回到自然状态，使这些土地宜林则林、宜草则草，人为增加林草面积，以期达到恢复植被、改善生态环境的目的，根据生态环境变化及其影响因子作用的不同步性，即退耕还林实施后，植被覆盖、土地利用等变化有一定的滞后性，本文引用的数据来自延安市1999年退耕还林工程实施以来土地利用调查数据及延安市1999—2016年统计年鉴和社会经济统计资料等。依据延安市退耕还林实施时段，将数据时间段分为1999—2012年和2013—2016年，以量化分析退耕还林措施对区域土地利用变化情况，并在此基础上对延安市退耕还林工程的绩效进行评价。

2.2 研究方法

2.2.1 土地利用类型分类。参照国家《土地利用现状分类》标准，同时结合延安市土地利用实际状况，将其土地类型分为八大类（表1），退耕还林工程发生土地流转的主要是耕地、林地和园地，因而文中主要对这几类土地变化进行分析。

2.2.2 土地利用动态分析方法。某一土地利用类型变化一般用相对变化率来反映，其计算公式为[12-14]：

Ki=■×■×100

其中，Ki是研究T时段内第i种类型土地的年变化动态度。T为研究阶段的时间长度，Uai和Ubi分别为第i类土地类型在该研究时段的最初面积和最终面积。

2.2.3 土地利用变化强度分析方法。为了使各类土地变化速度具有可比性，一般利用研究区域面积对其变化速度进行标准化处理，即土地利用变化强度指数，它能够比较出某一土地利用类型在研究时段内的变化强弱及其趋势。其计算公式为[13-15]：

Ti=■×■×100

其中，Ti是第i种类型土地在研究时段内的土地利用变化强度；B为研究区域总土地面积。

3 结果与分析

3.1 延安市土地利用动态分析

3.1.1 延安市土地利用现状分析。延安市上一轮、新一轮退耕还林前后，即1999年、2012年、2016年土地利用变化情况如图1所示。

由图1可以看出，耕地面积在上一轮退耕还林前后变化较大，上一轮退耕还林结束后，耕地面积减少了46.240万hm2，林地面积增加了59.911万hm2，草地面积减少了21.163万hm2。新一轮退耕还林前后耕地、林地、草地面积变化幅度均不大，耕地面积略有增加。

3.1.2 延安市土地利用年动态度分析。延安市1999—2016年退耕还林期间，耕地、园地、林地、草地及其他类型土地年动态度见表2。

由表2可知，1999—2016年延安市退耕还林期间，土地利用变化速度较快的依次是园地、耕地、林地、草地、城镇村及工矿用地、交通运输用地，说明退耕还林导致大量耕地转变为园地和林地。根据韩 磊等[1]对延安市1999—2012年上一轮退耕还林期间土地利用变化的研究结果可知，1999—2012年上一轮退耕还林期间延安市土地利用变化速度较快的依次是园地、耕地、林地和交通用地，年动态度依次为10.91、-4.22、2.22和1.54，耕地减小速度和林地、园地增加速度均比1999—2016年土地利用变化年动态度大，说明在延安市上一轮退耕还林期间耕地减少速度较快，从而导致林地和园地面积快速增加。因为退耕还林工程兼具生态效益和农户脱贫致富双重作用，所以退耕还林工程在保证整体生态效益的前提下适当发展经济林，在这个总的指导思想下，果园及经济林发展较快，从而导致园地面积增加较大。2012—2016年新一轮退耕还林期间，园地、城镇村及工矿用地、交通运输用地变化稍大，其他类型土地变化不大，说明新一轮退耕还林期间，随着基本口粮田建设步伐的加快，耕地面积基本保持稳定。

3.1.3 延安市土地利用变化强度分析。延安市土地利用变化强度指数见表2。由表2可知，1999—2016年延安市退耕还林期间，在增加的土地类型中，林地的变化强度指数最大；在减少的土地类型中，耕地的減少变化强度最大。说明1999—2016年延安市土地类型变化中起主要作用的是林地和耕地。园地和林地的增加主要是由耕地和草地转化而来的。与1999—2012年延安市上一轮退耕还林期间土地利用变化强度指数相比[1]，耕地和园地变化强度指数略有减少，进一步说明了延安市在新一轮退耕还林期间随着基本口粮田建设步伐的加快，耕地面积略有增加。

3.2 延安市退耕还林工程经济绩效评价

改善退耕地区的生态环境是实施退耕还林工程的首要目的，国家政策中也明确规定退耕还林新造林的林种比例中生态林比例不得低于80%，且生态林的兑现标准明显高于经济林。也就是说，国家想通过以粮代赈方式在不减少退耕区农民收入的前提下，以时间换空间的方式来改善退耕区域的生态环境。2014年国家启动新一轮退耕还林工程后，充分考虑到退耕区域农民长远生计等实际问题，在总结上一轮退耕还林经验的基础上，不再规定林种比例，并调整经济林和生态林为同样的兑现标准，旨在鼓励农户在条件许可的前提下发展经济林，以期获得后期收益。作为地方政府，不仅要考虑完成国家退耕还林任务，改善当地生态和人居环境，还有一项重要任务就是要围绕退耕还林来调整农业产业结构，促进农民增收。为此，如何合理利用各类土地资源，统筹地方经济社会全面发展成为地方政府的重要工作。

3.2.1 粮食产量变化。退耕还林工程实施以来，延安市耕地面积减少，尤其是在上一轮退耕还林期间，耕地面积快速减少。1999—2016年延安市粮食总产量如图2所示。

由图2可知，自延安市实施退耕还林工程以来，粮食总产量呈高低起伏，在新一轮退耕还林期间粮食产量趋于稳定。但总的来说，退耕还林后粮食总产量均高于工程实施以前，主要原因是退耕还林工程实施后，虽然耕地面积减少了，但土地复种指数和粮食单产大幅度提高。过去虽然种植量大，但陡坡耕地本身产量低，加上种植面积大，农民受经济条件限制，单位面积的投入跟不上，因而只能广种薄收。退耕还林后，农户可耕种的土地面积减小，但留下的耕地均为条件相对较好的土地，耕种方便，便于集约化经营，加上化肥、农药的使用和旱作技术的推广，粮食总产与过去相比变化不大。另外，延安市在实施退耕还林的同时，通过新修基本农田、新建或维修淤地坝、治沟造地等途径不断加大基本口粮田建设力度，粮食总产量持续稳定在70万t左右，农民人均粮食产量稳定在400 kg以上。以2016年为例，全市粮食总产72.2万t，比1999年增加了4%，退耕初期人们普遍担心的粮食减产和农民无粮问题基本不存在。

3.2.2 国民生产总值变化。由图3可知，自退耕还林工程实施以来，延安市生产总值及第一产业的增加值一直处于不断上升状态。由于农业产业结构的改变和土地利用效益直接影响第一产业增加值，而退耕还林工程的实施虽然减少了耕地面积，但有利于耕地的集约经营，加上农业技术的综合利用，第一产业的产出反而有所增加。国家实施退耕还林工程的初衷是改善生态和促进农民增收。退耕还林工程伴随着农村产业结构的快速调整，农村大量劳动力得到解放后，对为数不多的土地开展了多种经营并不断提高集约化经营程度，提高了土地利用的产出和效益，使得在耕地面积减少的情况下仍然能从土地中获取更多收益，实现了改善生态和农民增收的双赢。

3.2.3 农民收入变化。由图4可知，延安市在退耕还林期间农民人均纯收入稳定增长。退耕还林的本质是将一部分耕地转化为林地，对农业土地利用结构进行重新调整、分配和优化，促进农业土地向可持续利用方向转变。退耕还林工程实施以前，农户的主要收入来自于种植粮食与经济作物、饲养畜禽和少量的外出务工等。退耕还林后，农民收入来源发生了变化，家庭收入主要来源：一是国家给予的退耕还林补助，在上一轮退耕还林面积未停止兑现前，退耕还林政策补助占到农户家庭收入的30%左右；二是务工收入，退耕还林后农村大量剩余劳动力开始向二、三产业转移，各级政府也不断加大农民技能培训，大力发展劳务经济，2016年全市农村劳动力转移就业31.5万人，务工收入成为农民增收新的亮点；三是经营性收入，特别是以苹果为主的绿色产业收入。以2016年为例，延安全市农村居民人均可支配收入10 568元。其中，工资性收入4 023元，占总收入的38.1%；经营净收入5 543元，占52.4%；转移净收入739元，占7%；3项收入占家庭总收入的97%以上。

3.3 延安市退耕还林工程社会绩效评价

表面上看，退耕还林工程是土地利用方式的变革，其实质是农业及农村经济、社会制度体系的一次全面创新。延安市退耕还林规模大，涉及面广，已经不再是一项简单的生态建设工程。大量耕地转化为林地这一土地利用类型的变化带来了生产要素的流动和劳动力投向的变化，进而引发了整个地方经济社会的全面深刻变革。

3.3.1 农业产业结构快速调整，农民收入逐年提高。退耕还林工程导致农村耕地面积减少，农村劳动力从世代沿袭的“广种薄收、倒山种地”的传统生产生活方式中解脱出来，有了更多的时间和精力在特色产业发展、多种经营、外出务工等方面开创新的生活，为农业农村产业结构的调整提供了必要条件。退耕还林后，原来路程远、坡度陡、水土流失严重和产量低下的耕地全部植树种草，节省下来的生产要素向耕作条件好、产量高的未退耕地集中和转移，土地利用效率大大提高，农业生产环境优化，农业综合生产能力得到显著提高。与此同时，农民改变种植习惯，在政府的扶持下发展特色产业，农业产业化进程加快，经营性收入比重逐年增加。以苹果为例，1999—2016年，全市苹果种植面积由95.098 103 hm2增加到235.954 103 hm2，产量由39.69万t增加到303.18万t，以苹果为主的绿色产业成为延安市农民增收新的渠道和来源，农村居民可支配收入逐年提高。

3.3.2 城乡收入差距缩小，城镇化进程步伐加快。国家对退耕还林的直接投入，地方政府巩固退耕还林成果的综合配套，产业发展、多种经营带来的农民就业与收入、外出务工收入等使退耕还林工程区的城乡收入差距逐步缩小。由图5可以看出，大量务工人员向二、三产业转移，城镇人口不断增多，反过来带动地方经济的繁荣。而政府为务工人员在移民搬迁、看病就医、子女入学方面提供尽可能的便利，为城乡统筹发展创造了必要条件，城镇化进程明显加快。2016年全市农村劳动力轉移就业31.5万人，城镇化率达59.09%。

3.3.3 农民思想观念和生产生活方式发生重大变革。退耕还林前，不少偏远农村农民的生活条件十分艰苦，传统的“日出而作、日落而息”的生产生活方式始终改变不了贫困的现实。退耕还林对劳动力的解放，移民搬迁、新农村建设等配套措施的推行，农民生产生活条件得到极大的改善，生活水平逐步提高，特别是人居环境的改善，使农民直接享受到生态建设的成果，思想观念发生很大变化，生态文明的理念进一步深入人心，人人爱绿、护绿的意识明显增强，广大农民的生产生活方式正在发生悄然变革，现代、时尚、文明的生活理念成为新时代农村居民的主流意识。

3.3.4 延安市知名度得到进一步提升。延安市是全国退耕还林最早的试点地区之一，延安市因退耕还林面积大、成效显著，被誉为“全国退耕还林第一市”。退耕还林工程实施以来，延安作为全国退耕还林的一面旗帜得到了党中央、国务院和社会各界的普遍认可和高度关注，国家退耕还林政策的出台多是从延安市调研总结后推向全国，治沟造地、山地苹果建设更是延安市特有的巩固退耕还林成果的措施。2013年延安市通过自筹资金先于国家启动实施新一轮退耕还林的举动，引起了全国乃至全世界的高度关注，正是在延安市先行一步的基础上，应全国各地呼声，国家决定从2014年起启动实施新一轮退耕还林工程。许多来红色圣地——延安市旅游的人们看到延安市生态建设的巨大变化后，无不为之赞叹和惊喜，延安市因退耕还林使其在全国乃至全世界的知名度得到进一步提升。

4 结论与建议

4.1 结论

退耕还林是对土地利用结构的重新调配，使得延安市土地利用方式发生了变化，实现了土地资源的优化配置。延安市将大面积实施退耕还林工程作为打破制约地方经济社会发展瓶颈的重要措施和途径，较好地解决了国家要生态、地方要发展和农民要增收之间的矛盾。退耕还林后，土地利用类型发生了变化，林地成为土地利用的主要类型，直接提升了土地的生态服务功能；农业生产环境得以改善，农业生产要素得到转移和集中，耕地复种指数和单产提高，粮食产量持续稳定；农村产业结构得到有效调整，林果、棚栽、务工收入成为农民新的增收渠道，农村居民人均可支配收入显著提高，地方经济中第一产业产值得到显著提升；城镇化进程加快，人居环境改善，生态文明理念深入人心，人口素质得到整体提升，农民生产生活方式也发生重大变化。

4.2 建议

延安市实施退耕还林后土地利用结构发生了重大变化，政府和各级部门应紧紧抓住国家实施乡村振兴战略的机遇，在全面巩固发展现有生态建设成果的基础上，注重耕地保护，进一步改善和优化农业生产环境，制定科学的土地利用规划，加快农村土地流转，积极推进经济结构调整，大力发展林果、棚栽等特色主导产业，实现由一家一户的单打独斗、粗放式经营向规模化种植、标准化生产、集约化经营的产业化方向转变，不断提高土地利用效率，确保退耕还林后耕地减少而粮食不减产，农村居民收入稳步提高。

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