三权分置下农村土地承包权继承的必要性研究*

李如

三农问题是关系民生的重大问题，多年来一直受到党中央的高度关注。解决三农问题的关键，在于完善农村的基本经营制度，其中最重要的是农村土地权利的归属，关乎农民的切身利益。而在农民所拥有的各项权利中，最具经济效益的是土地承包经营权。根据党中央新一轮土地改革中提出的所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革方向看，在土地所有权归集体的前提下，承包权才是对农民个人影响重大的权利，决定着权利效益的归属。因此农村土地承包权继承是很有必要的。

首先，与承包权的设立目的相符。在改革开放初期，我国农村的生产力水平较低，温饱问题一直未能解决。安徽省凤阳县小岗村的18位村民在当时的社会条件下冒死签了一份保证书，由此开始了分田到户，开创了我国家庭联产承包责任制的先河。在家庭联产承包责任制中，土地产权被分為所有权与土地承包经营权，其中所有权归集体所有，承包经营权则由集体经济组织按户分到农民手中。家庭联产承包责任制的推行，纠正了人民公社化带来的管理的高度集中和经营方式的过分单调的弊端，充分调动了广大农民的生产积极性，解放了农村生产力。因此，农村土地集体所有权与土地承包经营权“两权分置”的模式在当时的社会发展中，较好的发挥了农村劳动力和土地的潜力，解决了当时的温饱问题，使许多农村地区迅速摘掉了贫困落后的帽子，逐步走上了富裕的道路。

现阶段，随着我国工业化、城镇化地深入推进，许多农业人口转向二、三产业，不在单纯的以种田为生。农村土地利用制度，从最初作为解决温饱问题的保障手段，逐渐变成了一种扩大土地经济产出的市场化工具。截至2016年6月，在我国2.3亿的农户中，流转出经营权的农户超过了7000万，比例超过30%，在相对发达的东部沿海省份，农民流转经营权多的地区这一比例更高，超过50%。越来越多的农民将经营权流转出去，土地承包权主体同经营权主体分离现象越发的普遍。顺应现阶段的发展趋势，中央提出了在农村实行“三权分置”的土地改革方向。即所有权、承包权、经营权“三权”分置并行。

因此，承包权被分离出来的主要目的是为了顺应农村现实发展的需要，更好的保护农民的土地权利。肯定土地承包权的可继承性能更好的发挥承包权的权能，是稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重要手段，与中央新一轮的土地改革政策相契合。

其次，与农民的意愿相一致。土地在一定时期内是农民赖以生存的最基本的资源，是他们重要的生活和生产资料。由于我国自改革开放后实行的是家庭联产承包责任制，农村土地所有权归集体经济组织所有，所以，土地承包经营权对农民来说就是一项极其重要的财产权。在中央顺应农村社会发展变化，提出实行土地“三权分置”改革方向的情况下，谁拥有承包权，谁就拥有与承包权对应的经营权的财产性收益。因此，承包权的归属问题对于农民来说显得尤为重要。而对于其中的继承问题，根据下文笔者对相关案例的统计分析就可看出，赞同其可继承的占到大多数。而其他学者的相关调研也显示，大多数农民都对承包权继承持肯定态度。

张钧曾经在云南中部禄丰县的禄村做的调查问卷反应，在随机抽取的66户人家中，认为土地能够继承的居然占到100%。并且多数人认为土地能继承是天经地义，不能继承是不可想象的事情。后其又在云南的昆明、文山、西双版纳进行了类似的调查，调查的地方既有经济发展比较好的地区，也有经济发展落后的地区，最终的调查结果与在禄村的调查相差无几，大部分的农民都认为自己可以继承土地承包权。杨学成的调查显示，对土地使用权，有64.4%的农民认为可以继承，有68.7%的农民希望土地权利的权能包括继承权。

因此，肯定土地承包权的可继承性符合大多数农民的意愿，有利于农业生产的持续发展以及农村社会的稳定。

最后，能够最大程度的实现土地的经济效益。土地的改良是漫长的过程，因而要求土地使用者在耕种土地的过程中要爱护土地，不能为了追求短期产量过度的使用农药化肥。而让农民能自觉保护耕地的前提条件是这块耕地得是自己的，很少有人能做到长期自觉爱惜不属于自己的土地。因此，在法律未明确规定土地承包权可以继承且司法实践中各法院对继承大多持否定态度的情况下，要求农民积极改良土地是不现实的。

确定土地承包权能够继承，稳定土地承包关系长久不变，能够让农民产生归属感，从而更加爱护自己的土地。随着我国由农业社会向工商业社会转型，农村土地出现大量流转的现象，农民群体出现高度分化，单纯以农业为生的纯农户已经越来越少。分化后不同类型的农民，对于土地经营权的行使方式有不同需要。不能自己经营土地的农户，一般通过流转土地来避免抛荒，和获得相应的收益。这种情形下，更需要农民基于主人翁的态度对流转出去的土地的使用情况进行监督。由于流转收益与土地质量直接挂钩，农民为了自己长远的经济利益，必然会注重对土地的保护，舍得投资土地，也会对流入自己土地的经营户如何使用土地进行监督，防止经营户为了追求短期利益做出破坏地力的行为。

所以，肯定土地承包权能够继承，相当于是给农民吃了定心丸。只有在这种情况下，农民才可能自觉地保护土地，积极地改良土地，从而提高土地的生产力。这与中央稳定土地承包关系并保持长久不变的政策目的相符，是实现可持续发展的重要手段。

农村土地承包经营权是农民一项非常重要的财产性权利，其中关于继承的问题更是直接关系农民的切身利益。十八届三中全会后，我国逐步明确了土地制度“三权分置”的改革的方向。在此基础上，对农村土地承包经营权继承问题的讨论应当转变成对土地承包权与土地经营权继承问题的探讨。而根据中央提出的保护农民土地承包权，流转其经营权的精神，显然经营权的继承不需要过多讨论，应当将重点放在承包权继承上。

由于我国现行法律对土地承包经营权继承问题的回避，不仅引起了学界的广泛争议，主要给司法实践带来了操作难题。法院在审理承包经营权继承案时难以做出让民众满意的判决，长此以往，可能影响其“伸张正义”的形象。根据我国自1978年开始的农村土地改革的形成轨迹看，实践先行、政策指导与法律兜底三部曲在新一轮的土地改革中仍然适用。农民在基层实践中摸索出的制度创新获得国家政权认可后，以政策文件的形式进行指导和推广，再放到实践中不断完善，最终以法律条文的形式进行回应。农村土地“三权分置”的改革正处于政策指导，还未进入法律文本的阶段。在这关键的时刻，必须要认真分析现实情况发生的变化，从广大农民群众的利益出发思考问题，解决问题。在法律未明确规定土地承包权可以继承的情况下，司法实践中对于法律条文应当作积极的解读，承认土地承包权的可继承性，做到法理与情理的统一。

【项目编号】2017年度山西省哲学社会科学规划课题《“三权分置”视角下农村土地承包经营权入股法律问题研究》（晋规办字[2017]2号）.