地方政府政府债务风险研究

高予倩

摘要：地方政府为了加强地方基础设施建设及加快地方公共事业发展，在资金短缺的情况下，通过多种渠道筹措建设资金，在一定程度上促进了地方经济的快速发展，但是地方政府举债存在着大量的不规范及不合理之处。本文首先定义了地方政府债务及其风险的相关概念，并分析了地方政府债务风险的现状，然后对我国地方政府债务风险形成的原因进行了分析，最后从四个方面提出了针对地方政府债务风险防范的建议措施。

关键字：地方政府；债务风险；风险研究

一、地方政府债务风险概述

政府债务是指政府凭借其税收收入作为保障，政府作为一个债务人，与许多债权人之间发生的信用关系，并且这种关系还是建立在政府会有偿给予补偿的，在这种关系的基础上以筹措资产资金。政府债务可以分为两大类，一是属于地方政府的债务，另一种则是属于中央政府的债务，本文所讨论的主要是地方性的政府债务，即国家有税收收入的各级地方政府举借资金的一类方法。

地方政府债务风险，是使政府担当的，但其无力进行本金和相应利息的归还及其派生的各种有概率产生的结果。根据地方政府债务风险的表现的形式，可以将风险概括为规模风险、结构风险、效率风险和外在风险四种类型。

二、我国地方政府债务风险的现状

國家审计署近年来分别于2010年以及2013年针对我国债务状况进行了深入研究，因此下面主要是以相关的省、市、县三级地方政府的审计数据为基础所展开的分析。

截止到2013年6月，三类债务总计178908.7亿元，其中，政府负有偿还责任的债务109959.2亿元，占所有债务的60.9%；政府可能承担一定救助责任的债务有43393.7亿元，占所有债务的24.5%；除此之外，剩下的26655.8亿元为政府负有担保责任的债务，所占所有债务的比重为14.9%。

从所公布的2010-2013年的数据资料可知三类债务的变化趋势。其中，三类债务的总和从2010年的107174.9亿元增加到了2013年中的178908.7亿元，增长率达到了66.9%。其中，负有担保责任的债务从23369.7亿元上升到了26655.8亿元，增长率达到了14.4%；政府负有偿还责任的债务由67109.5亿元上升到了108859.2亿元，增长率为62.21%；可能承担一定的救助责任的债务则由16695.7亿元上升到了43393.7亿元，增长率为160%。

除以上数据外，2014年我国地方政府债务余额共计24万亿元。其中政府肩负偿还责任的债务其余额为15.4万亿元，或有债务余额为8.6万亿元；2015年新增全国地方政府专项债务限额0.1万亿元，一般债务限额0.5万亿元，共计0.6万亿元；2016年新增专项债务限额0.4万亿元，一般债务限额0.78万亿元，合计1.18万亿元。2017年新增专项债务限额0.8万亿元，一般债务限额0.83万亿元，合计1.63万亿元。

三、我国地方政府债务风险的成因

对于当前的现状，各级政府会滋生出越来越严重的债务问题是因为下述几个大类所导致的：

（一）宏观经济发展和政策原因

1、区域经济发展不均衡

相对于经济发展薄弱的中西部地区，经济较为发达的沿海东部地区对债务资金会有较大的需求，会通过举债而获取更多的资金以满足不断增强的经济发展速度。而对于经济基础不那么理想的中西部地区，该地区各个方面的发展状况都比发达的东部地区要落后，使得各地方政府仍然通过举债来促进经济的发展。除此之外，随着城镇化的不断推进，需要大量的资本投入。面对难以承受的筹资的压力，地方政府们纷纷走上了举债的道路，转向银行进行贷款等，地方政府债务就是这样得以产生壮大的，其必然会导致的结果是债务过度扩张。

（二）体制方面的原因

1、经济体制

一方面是地方政府和市场的分工没有清晰的界定，经常出现政府越位干预市场职能的现象，承担了许多本该有市场该处理的事务，制约了竞争性市场的形成。其次是地方政府对国企的照顾仍然比较明显，政府对企业的干预现象仍时有发生，如政府部门对国企提供运营补贴等，这使得国企与地方政府的风险会相互传递。

2、转移支付体制

首先，该体制的立法基础较低，目前尚未形成相应的法律体系，使得该体制缺乏法律的保障和约束。其次，政府转移支付制度不规范。时常会出现资金在划拨到省级政府时被截留和占用，从而导致需要财政援助的地方政府无法按时获取转移支付资金，进而会扩大其举债来筹集资金。最后，专项转移支付太多，而一般性转移支付匮乏。这会导致地方政府会扩大其举债的规模来完成配套任务的需求，进而使得债务风险越发严重。

（三）债务管理方面的原因

1、管理机构不健全

首先，截至到目前为止，合理的、高效的管理系统还没有孕育出来，除对少数特殊目的的项目贷款借款和来自中央贷款或者专款资金进行监督外，政府财政部门很少对其他债务类别进行监督管理。其次，合理的债务偿还机制还未能建立，导致地方政府官员形成借债无需偿还的错误逻辑，进而举债行为肆意增多。最后，在举债的过程中，政府往往缺少合理的规划，未能对债务的各项环节进行综合分析和考量，使得地方政府产生较大的损失。

2、债务管理的监督约束机制缺失

多头管理是政府债务管理的一个较明显的现象，各个管理机构间缺少相互沟通，加上债务信息不透明，导致政府对债务的监管愈发困难，此外，地方政府对于债务的全方位动态监督也难以成功实现，债务风险也因此增大。

四、我国地方政府债务风险的防范措施

针对上述对地方政府的债务风险的讨论，本文论述了以下参考观点：

（一）树立债务观念和风险观念

正确的债务观念和风险观念可以使地方政府在进行一些举债行为时能够有着更加深入的思考。同时还能加强地方政府债务的规范性，使得地方政府的债务更加的清晰化和透明化，让原本比较模糊的界限清晰明了。除此之外，还能加强地方政府与社会资本间的合作关系，使大量的社会资本可以通过正规的渠道流入到政府的运转中，同时规范两者间的责任和义务，实现一个互利共赢的局面。

（二）建立地方政府债务风险预防机制

对于应对我国地方政府的债务风险问题。组建相应的管理部门是务必要做的。没有相应的管理机构，就不能有效的控制好资金的去向问题，会使政府债务增加。所以建立高效的地方政府债务风险预防机构是必然的。其需要我国各个地方政府对相关的各具体的债务问题进行探讨和分析，借鉴国内外的一些先进性经验并依据我国各地区的实际情况，从而促进相关法律条文的出台和完善。

（三）加强地方政府债务管理

加强对地方政府债务的管理，对不同类债务进行分类有效管理，可以保证各类专项资金各有所长，消除挪用其他资金偿还债务的现象。对此，应该实行以下具体措施：

首先，要根据各地方政府的实际发展状况给予地方政府不同的举债权限。一些经济发展较为迅速的地方给予他们较高的举债权限，反之则给予相对低一些的举债权限。同时，在政府的举债行为方面，省级政府可以直接进行举债行为，省级以下的单位需要由上一级单位进行审核与批准；其次，对债务进行相互交换，改变债务的分布来减少地方政府的债务增加。减少还债的数额减轻压力。也可以预防地方政府的债务风险更好的预防金融危机的到来。

（四）加强地方债务的透明度

各级政府适当合理的举债融资有助于融资和举债的公开化。和那些发达的国家相比，我国的举债报告和透明化做的不好，但这一项工作是必须的一定要做好的。在进行改革的过程中，对于早先的一些先进经验要进行借鉴，同时不能一股脑的用在当前我国地方政府债务的管理身上，要以实际的发展情况、我国的经济发展速度以及市场机制为基础，相机做出恰当的决策。

参考文献：

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