我国民事诉前强制调解制度构想

郭媛媛

摘要：随着立案登记制和法官员额制的确立和实施，基层法院面临的审判任务尤为繁重，人案矛盾日益突出。为解决这一问题，立法和司法实践都对民事案件诉前分流及诉前调解机制的构建展现出极大的兴趣。通过充分调动社会各界力量参与法院的纠纷化解，切实将多元纠纷化解机制落到实处，不仅能够有效的分流案件，减轻法官的办案压力，也可以实质性的化解当事人的矛盾纠纷，真正实现共建共治共享的社会治理格局。

关键词：诉前强制调解 多元纠纷解决机制

一、民事诉前强制调解制度的理论基础

（一）诉权理论

所谓诉权就是当事人双方有权就其之间发生的符合民事法律规范调整的社会关系向法院提起诉讼，实施诉讼行为，以有效捍卫其正当民事权益的权利。笔者认为，法院针对某些固定的案件类型依职权规定强制适用诉前调解程序并不会对当事人的诉权造成损害。本文所探讨的强制调解制度中的强制性含义是程序启动的强制性，而非纠纷实质性解决条款的内容强制（1），對于调解的结果完全是由当事人自主决定不受任何第三方左右，而且，当事人随时可根据协商的情况决定是否继续调解。

（二）程序选择权理论

民事案件属于法律对于私权利调整的范围，争议的双方当事人对于选择何种途径化解纠纷是有绝对话语权的。相反，本文所探讨的民事诉前强制调解制度是由法院强制通过制度规定，对某些案由的民事案件，限制当事人自主决定争议化解途径的权利，强制当事人在将纠纷起诉至法院后必须先经过调解程序而非直接进入诉讼程序。这一做法看起来好像剥夺了当事人对于纠纷解决程序的选择权，但是，换个角度来看，当事人将纠纷提交到法院已经表明其愿意按照法院的既定规则化解矛盾，况且，调解程序和审判程序都是民事诉讼的子程序，法院只是在程序上帮助当事人进行最优选择，并不会影响当事人的实体权利。

二、我国民事诉前调解制度的现状考察

以厦门市翔安区人民法院为例，其在司法体制综合配套改革中着眼于诉前程序，创造性的构建了“651”诉前解纷体系。通过强制进行诉前程序，将案件在诉前分流，使司法真正成为解决纠纷的最后一道防线。在六步工作法则中以诉前预立案的形式开启诉前程序，以“诉前调”字号将当事人递交的诉讼材料进行收件登记；在诉前调解阶段构建了多方共治的纠纷化解模式，涵盖了人民调解、公证调解、律师调解、行业协会调解、法官助理调解等多元解纷力量，并设置一名调解统筹员负责协调对接各个调解组织。在诉前调解阶段达成调解协议的由法官助理进行审核并草拟调解书；若在诉前程序期限内无法达成和解的，则经法官助理组织诉前调查，进行证据交换固定无争议事实后及时由立案庭办理立案手续。

厦门市翔安区法院的诉前调解模式具有明显区别于其他法院的特点，具体体现在：第一，诉前调解程序人员配置具有合理性，法院设立专门的诉前调解组织，调解主体除了引入大量具有专业知识和民间智慧的调解人员外，还结合法官助理的运用和考核，将法官助理摆到调解协议审查人员的角色当中，担负着审查调解协议以及草拟调解书的任务。第二，建立完善的诉前程序，不仅进行诉前调解，而且由法官助理组织诉前调查，可以有效避免诉前程序空转，更好的服务诉讼，推动庭审的实质性改革。第三，充分发挥诉讼费杠杆作用，在法院强制进行诉前程序阶段并不向当事人预收诉讼费用，在诉前双方当事人经调解员调解成功后由法院出具调解书予以确认的减半收取诉讼费用。

三、完善我国诉前强制调解制度的构想

（一）民事诉前调解机构设置

如果由传统的案件承办法官在诉前就介入并引导双方当事人进行调解，很可能会出现久调不判、以判压调的情况，使法院违背中立性原则，在当事人心中失去公信力。因此国际上普遍的做法也是“调审分离”，在诉前强制调解时设立专门的调解组织来为主协调诉前强制调解程序的进行。在调解组织的构成上可以协调司法局、律协、基层党组织等吸纳具有丰富社会经验和民间智慧能有效解决争议的个人。此外，为保障程序的正常运转，法院应当设立一名调解统筹员，并且由法院制定诉前调解分流细则，由统筹员根据具体纠纷类型以及调解时间的平衡向各调解组织分流案件。为使调解组织能实实在在地发挥作用，法院还应制定相应的培训方案和考核制度，提高调解人员的业务水平和责任心。

（二）民事诉前强制调解制度的适用范围

笔者结合对于域外国家和地区对于关于诉前强制调解制度的规定，总结出适宜适用诉前强制调解机制的纠纷主要具有以下几个共同点：争议主体之间往往具有特定关系、争议不能根据法律的规定解决、争议在立法上没有做出规定。据此，笔者认为，我国民事诉前强制调解制度应当明确适用范围：第一，与宅基地和相邻权相关的争议。此两种类型的矛盾通常发生于广大农村地区，农村本身所特有的熟人社会的环境下，使得争议的双方更愿意通过非诉的方式切实解决矛盾。第二，与婚姻家庭关系相关的争议。这类案件争议双方具有特定关系，原本非常亲密，争议事项多已普遍存在约定俗成的道德衡量标准，适用诉讼程序通过判决无法达到良好的社会效果，反而可能出现赢了官司输了亲情的局面，处理不当会影响社会秩序（6）。从国际上普遍的实践趋势来看，此类案件均实行调解前置。第三，特定主体之间的财产纠纷。比如亲属之间因借贷产生纠纷，争议双方当事人原本是熟悉甚至亲密的，在讼争纠纷发生之初，双方基于彼此的信任并未保留相关的书面证据，不会料到有一天会因此对簿公堂，导致最终权利人起诉到法院却缺乏完整的证据，严格按照诉讼程序进行审判，很有可能因为证据不足而被驳回，此类纠纷就给调解的适用留下了余地。第四，在立法上存在空白的争议类型。这类纠纷的特点是顺应时代发展而新出现的，以前没有发生过，或者发生的频率低，最重要的是立法上没有规定，法官运用审判程序无法找到严格的法律依据，但是调解程序基于双方自愿原则不必然按照法律规定符合解决这类案件的需求。以上几类争议只是笔者通过总结现行做法和理论分析得出，需要实践的检验，也需要经过实践再进行补充。

（三）民事诉前强制调解的程序构建

第一步即程序的启动，如前文所述，民事诉前强制调解制度其强制的含义就存在于程序的开始是无需征得当事人同意，而是依据法院的既有规定，只要适用调解即强制启动，法院只需要进行常规性的程序告知即可。

其次是调解的期限，为避免纠纷长时间无法得到解决，诉前调解程序不可能无限期的进行，所以对诉前调解程序进行类似于审限的时间限制是很有必要的。同时，在当事人双方确实无法达成和解时有制度规定直接将纠纷转入诉讼程序也是对当事人诉权的一种保护。另外，一方面要提供充分的时间让双方当事人进行磋商谈判，另一方面又要保障诉权，避免诉前调解成为协助无调解诚意一方逃避诉讼的手段，根据各地的实践经验，诉前强制调解的调解期限限定为30日最恰当。

最后是程序的终结，在理论上，诉前强制调解在启动之初对当事人程序选择权进行了部分的限制，但这并不影响当事人依据调解的进程而选择结束该程序的权利。恰恰是当事人有权自主选择结束诉前调解体现了调解遵循当事人自愿的原则。诉前强制调解程序终结主要有以下几种情况：双方达成和解签署调解协议；超过规定调解期限尚未达成和解方案；调解期限未满但当事人明确表示拒绝调解。