多波次交通执法计划的开发

金治富

（中国人民公安大学交通管理学院，北京102623，中国）

多波次交通执法计划的开发是基于多波次执法模式，针对特定的或特定组合的交通违法行为在一定时期或一段时间内实施多个波次的强化交通执法行动。多波次交通执法计划在国内外交通执法领域得到了普遍应用。在国内外，多波次交通执法计划大多数是针对专项交通执法计划开发的，如针对酒后驾驶、驾驶时不使用安全带、驾驶时使用手机、机动车涉牌涉证等专项交通执法计划。作为交通执法机构，不仅要关注多波次专项交通执法计划的开发经验，同时也应该关注多波次综合性交通执法计划的实践活动。事实上，省级公安机关交通管理部门作为全省公安交通执法的决策或指导性机构，编制一项覆盖全年的，涉及多类交通违法行为，并按照一定时间顺序和合理循环顺序的多波次综合性交通执法计划，既关系到如何科学布警、用警，又关系到能否有效控制交通安全形势以及道路交通安全管理工作的全局。本项研究将主要借鉴美国多波次专项交通执法计划开发与实施经验，并着重通过总结浙江省“多轮次/多波次”综合性交通执法计划开发与实施经验，为多波次交通执法计划的开发提供较为系统的指导性建议。

1. 美国多波次专项交通执法计划的开发经验

各种交通违法行为都有可能招致道路交通事故或交通伤害，在一个特定时期选择某种特定交通违法行为作为道路交通执法的重点对象，是要从战略角度来考虑的。任何一个交通执法机构都不可能一味地针对某种特定交通违法行为进行长期的、不间断的、高强度的交通执法。在开发与实施专项交通执法计划的同时，必然要兼顾到针对其它交通违法行为的执法活动。

近些年来，美国开发并实施了针对特定交通违法行为的若干项多波次专项交通执法计划，取得了令人欣喜的效果。在这些计划中，最为典型的、具有示范性、执法效果显著的多波次专项交通执法计划主要是针对驾驶车辆时不使用安全带、以驾驶车辆时使用手机为主要表现形式的注意分散驾驶行为等交通违法行为。

针对机动车驾驶人驾驶车辆时不使用安全带的行为，从2003年开始，美国开发并实施了命名为“扣上安全带，否则罚款”，每年一个波次的，持续多年的多波次专项交通执法行动计划。该计划在每年的5月下旬至6月初开展一次为期2周的强化执法行动，且在每个执法行动开展之前、期间或之后都会伴随着相应的媒体宣传活动。调查结果显示，观测到的安全带使用率从2003年的79%提高到了2012年的86%。［1］该计划是一种长期性、低频次的、全国性（10,000多个执法机构参与）的多波次交通执法计划。

2010年，美国弗吉尼亚州在蓝岭公园大道上约38公里长的洛亚诺克走廊开展了针对座椅安全带使用的一年两个波次的高度可见性交通执法计划。这两个波次分别设定在该年的5月份（春季）和10月份（秋季），每个波次的持续行动时间（执法方式为饱和巡逻）为12天。调查结果显示，在蓝岭公园大道上观测到的座椅安全带使用率从之前的82.5%增加到第一个波次结束后的91.8%，增加了9.3%；类似地，第2个执法波次结束之后座椅安全带使用率增加到了90.1%，增加了7.6% （第1波次结束到第2波次之前的数月间，座椅安全带使用率又降到了与第1波次之前相同的水平，为82.5%）。［2］由此可见，执法波次之间的间隔时间达到一定长度后，交通执法效果也会呈现显著的波动性。［3］

在2010年4月-2011年4月间，美国纽约州锡拉丘兹市和康涅狄格州哈特福德市针对“驾驶时使用手机”这种注意分散驾驶行为，分别开展了一年四个波次的多波次交通执法示范项目，并命名为“一手拿手机、一手接罚单”。从第1至第4的四个波次依次在2010年4月份、7月、10月以及2011年3-4月进行，每个波次的执法行动持续时间为一周，并且在执法行动之前或期间伴随有宣传活动。在第四个波次执法结束后，锡拉丘兹市驾驶车辆时手机使用率下降了32%（从基准水平的3.5%下降到2.5%），哈特福德市下将了57%（从6.8%下降到2.9%），交通执法效果显著。

2. 浙江省“多轮次/多波次”综合性交通执法计划所呈现的特征

从2017年3月1日-2017年11月30日，浙江省在全省范围内实施一项“多轮次/多波次”综合性交通执法计划，取得令人满意的效果。这项“多轮次/多波次”综合性交通执法计划，设定了三个轮次，每个轮次分别设定了4个波次。每一轮次为期3个月，前两个月的60天分别以20天为1个波次，依次设定为重点查处机动车“乱行车”波次、重点查处机动车“乱停车”波次、重点查处行人与非机动车的“乱过路”波次，每个轮次的最后一个月均设定为重点查处机动车“酒驾、毒驾以及涉牌涉证”波次。［4］

下面，依据浙江省公安厅关于全省“创文明交通，治秩序乱象”系列行动开展情况的系列通报所呈现的现场查处数据，简要归纳一下该项计划所呈现的主要特征。

2.1 “乱行车、乱停车、乱过路” 波次执法特征

在浙江省“多轮次/多波次”综合性交通执法计划中，有三个轮次共计9个波次是针对“乱行车、乱停车、乱过路”行为的查处。图1显示了各轮次、各波次对“乱行车、乱停车、乱过路”行为的查处情况。

从图1（a）可以看出，在第一轮次的交通执法活动中，作为第1波次的交通执法重点，“乱行车”行为查处数据（54548起）分别比第2波次（40733起）、第3波次（44066起）高出25.3%和19.2%，交通违法查处重点的针对性明显。作为第2波次的交通执法重点，“乱停车”行为查处数据（42400起）比第1波次（41600起）高了1.9%、比第3波次（43742起）低了3.1%，“乱停车”行为作为第2波次的交通违法查处重点，不够明显。但是，从执法力度的持续性来讲，第1、2、3波次对“乱停车”的查处量呈现微弱递增的趋势。作为第3波次的交通执法重点，“乱过路”行为查处数据（245984起）分别比第1波次（192050起）、第2波次（178537起）高出21.9%和27.4%，交通违法查处重点的针对性突显。由此可见，在第一轮次中，第1波次、第3波次的波次执法特征显著，第2波次的波次执法特征不显著。

从图1（b）可以看出，在第二轮次的交通执法活动中，作为第5波次的交通执法重点，“乱行车”行为查处数据（41493起）比第6波次（49333起）低15.9%，比第7波次（39152起）高出5.6%，交通违法查处重点的针对性不明显。作为第6波次的交通执法重点，“乱停车”行为查处数据（36350起），分别比第5波次（32680起）、第7波次（33399起）高出10.1%和8.1%，“乱停车”行为作为第6波次的交通违法查处重点，较为明显。作为第7波次的交通执法重点，“乱过路”行为查处数据（226038起）分别比第5波次（182253起）、第6波次（207595起）高出19.4%和8.2%，交通违法查处重点的针对性较为突出。由此可见，在第二轮次中，第6波次、第7波次的波次执法特征显著，第5波次的波次执法特征不明显。

从图1（c）可以看出，在第三轮次的交通执法活动中，作为第9波次的交通执法重点，“乱行车”行为查处数据（30399起）分别比第10波次（44171起）、第11波次（90708起）低了31.2%和66.5%，交通违法查处重点的波次执法特征，不但不明显，而且查处量随着时间推移呈现斜率较大的递增趋势。作为第10波次的交通执法重点，“乱停车”行为查处数据（20318起），分别比第9波次（27075起）、第11波次（28368起）低了25.0%和28.4%，出现了负面的执法“低谷现象”，“乱停车”行为作为第10波次的交通违法查处重点，未呈现波次执法特征。作为第11波次的交通执法重点，“乱过路”行为查处数据（511129起）分别比第9波次（269314起）、第10波次（322416起）高出47.3%和36.9%，交通违法查处重点的针对性较为突出。由此可见，在第三轮次中，仅有第11波次的波次执法特征显著，第9、10波次未呈现波次执法特征。

图1 三个轮次9个波次“乱行车、乱停车、乱过路”查处情况

2.2 “酒驾、毒驾”的波次执法特征

从浙江省三个轮次12个波次对“酒驾、毒驾”行为的查处情况看，对“酒驾毒驾”的查处量未呈现波次执法特征。因为“酒驾毒驾”查处波次分别安排在5月份（31天）、8月份（31天）和11月份（30天），而对“乱行车”“乱停车”“乱过路”波次是按照20天或21天来安排的。所以，为了使各个波次查处量具有可比性，将各波次“酒驾、毒驾”的查处量按日均查处量来计算。如图2所示。

图2 各轮次、各波次之间“酒驾/毒驾”查处量比较

从图2可见，就每个轮次而言，最后的一个波次（第4、8、12波次）相对于前三个波次，酒驾、毒驾的查处量不升反降，未呈现出波次执法特征。而且，第4、8、12波次的“酒驾/毒驾”查处量，随着时间的推移，呈现递减趋势。这种现象，可以有两种解释，一种是酒驾/毒驾行为正在逐渐减少，即使花费同等的执法努力，抓捕的可能性大大降低；一种是随着多波次的持续推进，持续时间太长，使得各地交通管理部门可以投入的执法努力（针对“酒驾毒驾”的执法小时数）会减弱。

另外，一个明显的特征是在第一轮次第1波次，酒驾、毒驾的查处量相对于其它波次的查处量，高出一倍还多。这个特征，表明了在该项综合性交通执法计划起始阶段，全省各地公安机关交通管理部门的积极响应以及超常的交通执法投入量。

在第4、8、12波次针对酒驾/毒驾的查处中，还可以看出每周七天的查处量分布情况，如图3所示。图3中各波次每日的“酒驾、毒驾”查处量数据为该日在各波次中四－五个查处量的平均值。

从图3中可以看出，在针对“酒驾/毒驾”的各波次中，每周星期四的“酒驾/毒驾”查处量均最大，其次是星期五，星期六和星期日的查处量为最低。每周星期四为全省各地交通管理部门的“统一行动日”，而星期五恰逢周末，是国际社会公认的“酒后驾驶”多发日。

图3 第4/8/12波次每周七天的“酒驾/毒驾”查处量比较

2.3 在整个计划实施期间针对“乱行车、乱停车、乱过路”现场查处力度的保持情况

图4 是三个轮次（数据统计仅限每个轮次的前三个波次）交通违法现场查处总量以及“三乱两驾一牌证”六大类交通违法行为的现场查处量的变化情况。

从图4中可以看出，第1轮次与第2轮次的交通违法行为查处总量以及针对“三乱两驾一牌证”现场查处量均持平，且在最后一个轮次即第三轮次的交通违法现场查处量出现了跳跃式增长。由此可见，持续时间长的多波次综合性交通执法计划在实施过程中，随着时间的推移，交通执法力度不但没有减少，反而后劲十足。这是在长达数月的时间里成功实施多波次交通执法计划的一个亮点。

图4 三轮次交通违法现场查处总量及“三乱两驾一牌证”现场查处量

第三轮次前3个波次即第9、10、11波次正处于9-10月份，是一年中遏制交通事故发生、控制交通事故形势的关键时期。在此期间，各地公安机关交通管理部门会投入极大的交通执法力度稳定或扭转道路交通安全形势。这个时期的道路交通安全形势控制不住，将会给年末道路交通安全管理工作带来被动局面，也将直接关系到本辖区是否能够实现上级部门下达的年度交通事故下降指标。

2.4 各波次交通执法效果

各波次交通执法效果可以通过交通事故指标变化情况以及交通违法率（或守法率）的变化情况来表示。从各个波次的交通事故指标来看，事故发生起数同比下降幅度处在13.21%－ 43.35%之间，死亡人数同比下降幅度处在7.23% － 35.69%之间。由于可获得的数据不够完整，未能提供同比下降幅度的均值和标准差。虽然这项“多轮次/多波次”综合性交通执法计划使全省道路交通事故起数和死亡人数的下降幅度明显。但是，这些积极效果不一定全部归功于这项计划。

值得注意的是，浙江省“多轮次/多波次”综合性交通执法计划的主旨是整顿道路交通秩序，因此，评价该项计划的执法效果，最好通过运用全省范围内各个波次“三乱两驾一牌证”交通违法率与上一年度同期相应的交通违法率数据，通过前后比较方法，获得各个波次“三乱两驾一牌证”交通违法率的变化情况。这就要求决策部门在实施该计划之前的一年时间里，就要事先系统化地采集或整理上一年度的相关数据。

3. 多波次交通执法计划的开发

多波次交通执法计划的开发，首先要区分是针对专项交通执法计划，还是针对综合性交通执法计划。这两类交通执法计划的开发原则既有共性的地方，也要不同的地方。这里，基于美国一些示范性多波次专项交通执法计划在开发与实施过程中的经验，以及浙江省“多轮次/多波次”综合性交通执法计划的特点以及运行效果，分别阐述一下开发多波次专项交通执法计划与多波次综合性交通执法计划应当遵循的原则。

3.1 多波次专项交通执法计划的开发原则

（1）针对特定交通违法行为开发多波次专项交通执法计划，整个计划的持续时间可以是长期的，也可以是短期。长期的，可以按照每年一次或两次，并编制未来三年或五年的多波次交通执法计划时间表。短期的，可以按照3个月或半年左右的时间长度编制执法行动计划时间表。

（2）每个执法波次不仅要加大警力投入，强化交通执法行动，还应当在每个波次的强化交通执法行动之前、期间、之后，伴随相对应的媒体宣传活动。

（3）多波次之间的时间间隔不宜过长，否则上一个波次的执法效果会随着时间的推移而逐渐消失。

（4）选择多波次专项交通执法计划的执法对象，应当从整个公安交通管理工作的战略角度来考虑。从交通事故预防上考虑，当涉及某种交通违法行为（或者是特定类型的交通参与者，如电动自行车驾驶人、行人等）的交通伤亡人数在总的伤亡人数中占比达到较高水平时，就可将其确定为专项交通执法计划的对象；从道路交通秩序整治上考虑，当某种交通违法行为在群众中造成强烈诉求，也将其确立为专项交通执法计划的对象。

（5）在开发多波次专项交通执法计划过程中，应当同步建立相应的交通事故数据、交通违法数据与交通执法数据的采集与执法效果评价体系。多波次专项交通执法计划的评价，适宜用交通事故指标进行评价的，优先使用涉及特定交通违法行为的交通事故起数或交通伤亡人数作为评价指标。不适宜用交通事故指标进行评价的，一般以特定交通违法行为的发生率（或守法率）作为主要评价指标。

3.2 多波次综合性交通执法计划的开发原则

多波次综合性交通执法计划开发主要包括三个环节：轮次/波次设计、重点执法对象群组的筛选、评价指标的确立。

（1）多波次综合性交通执法计划最好按照年度设计，每月1至两个波次，每个波次突出一类重点违法行为，每个波次的强化执法行动时间长度可以选择1-2周的时间。特别要注意的是，长期的、持久的、连续的、高强度的交通执法行动在交通执法实践中是不现实的。

（2）多波次综合性交通执法计划应当每年三 - 四个轮次，每年不能少于两个轮次。

（3）宣传活动作为每个执法波次的一个先导因素和倍增器，在每个波次的强化交通执法行动之前、期间、之后，必须要伴随相对应的媒体宣传活动（既有免费媒体，又有付费媒体）。这是开发波次交通执法计划的普遍要求。

（3）多波次综合交通执法计划开发过程中，应当将多波次专项交通执法计划一同考虑进去。

（4）综合性交通执法计划的开发，事关公安交通管理工作的全局，左右着辖区的总体交通安全形势或交通秩序状况，以及群众对公安交通管理工作的满意度。在选择重点执法对象群组时，通常从三个方面考虑，第一个方面以遏制交通事故发生、减少伤亡人数为主旨；第三个方面是以整顿道路交通秩序、环境秩序为主旨；第三个方面，回应广大群众诉求、创建文明交通为主旨。综合性交通执法计划，通常要对上述三个方面的问题给予统筹考虑。只注重一个方面，就会顾此失彼，达不到综合整治的目的。

（5）以遏制交通事故发生、减少伤亡人数为主旨确立的交通执法对象群组，应当以道路交通事故四项指标（重点是伤亡人数）进行评价；以道路交通秩序或环境整治为主旨确立的交通执法对象群组，应当采用交通违法率或守法率来进行评价。以回应广大群众诉求、创建文明交通为主旨的交通执法对象群组，应当通过群众满意度测评方式进行评价。兼顾上述三个方面所开发的综合性交通执法计划，分别按照各执法对象群组所对应的评价方法进行评价，最后形成综合性评价报告。

（6）作为多波次综合性交通执法计划的一个子计划，除了在每个波次之前、期间或之后对交通执法行动的效果指标进行采集之外，还应系统地采集交通执法行动的过程参数（违法查处量、执法时间段、执法人次、执法小时数等），以满足对多波次综合性交通执法计划进行系统评价的需要。

4. 多波次交通执法计划的展望

多波次交通执法计划的开发与实施，就是要使公安交通管理工作有张有弛，有条不紊，尽可能避免在公安交通管理工作中“打疲劳战”“打歼灭战”。无论是针对专项交通执法计划，还是针对综合性交通执法计划，要进行多波次设计，都要从战略角度出发，做到科学决策、统筹考虑、周密安排。要使多波次交通执法计划开发与实施取得令人满意的效果或持久性效果，就需要大胆尝试、不断实践，从实践中总结经验，不断完善交通执法行动的波次设计以及配套措施，最终形成值得国内外推广的多波次交通执法模式。