安徽省促进科技成果转化的政策障碍及对策建议

◎文/李南凯 聂中生（安徽省科学技术情报研究所 安徽省科学技术厅）

2016年全国科技创新大会确立了我国建成科技强国“三步走”战略目标，提出到2020年进入创新型国家行列。党的十九大也提出，加快建设创新型国家。党的十八大以来，安徽围绕习近平总书记视察安徽重要讲话精神，大力实施创新驱动发展战略，加快创新型省份建设，科技创新工作特别是科技成果转化开创新局面，为建设现代化五大发展美好安徽作出有益贡献和探索。

从近年来安徽省科技成果转化的管理和实践看，政策环境持续优化，政策配套日趋完善。但是，一些历史遗留的老问题和发展改革中出现的新问题依然存在，国有资产管理、科技金融支持、工资总额管理、科技成果转化服务体系建设等方面的政策障碍比较突出，制约了新时代科技成果转化的快速发展。

一、公益一类事业单位对外投资被明令禁止

根据《财政部关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》（财资〔2015〕90号）、《安徽省行政事业单位国有资产管理暂行办法》（省政府令第214号）、《安徽省人民政府办公厅关于进一步规范和加强省级行政事业单位资产管理工作的意见》(皖政办〔2013〕3号)等文件规定，公益一类事业单位不得以任何形式利用、占有、使用国有资产兴办经济实体或对外投资。目前，一些公益一类事业单位存在以投资办企业形式开展科技成果转化的现象，这一做法与上述国有资产管理政策明显相违。

财资〔2015〕90号文作为后发的国家文件，提出“除国家另有规定外”这一前提条件。同时，根据《中华人民共和国促进科技成果转化法》、国务院《〈实施中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》（国发〔2016〕16号）等文件，国家鼓励研究开发机构、高等院校采取转让、许可或者作价投资等方式，向企业或者其他组织转移科技成果。

上海市目前正在清理行政事业单位对外投资办的企业，但在实际操作中，对于公益一类事业单位采取科技成果作价入股方式对外投资办的企业予以保留。另一方面，上海一些事业单位也采取一些变通做法，如将作价入股的股权按国家和上海市的相关规定大部分奖励给科研团队，事业单位获得的少部分股权再按照法律规定转让给个人或其他单位，从而避免了科技成果转化与公益一类事业单位国有资产管理相关规定冲突的政策矛盾。从实际情况看，目前安徽省级相关政策并没有设置“除国家另有规定外”的前提条件，这样对于公益一类事业单位以科技成果作价入股方式投资企业的行为就产生了政策限制。

二、科技成果转化缺少风险补偿

科技成果转化是一项周期长、风险高且市场定价机制不健全的活动。对于科技成果转化受让方，如果没有一定的风险补偿机制，很难轻松接收高校院所的科技成果。从安徽实际看，一方面，企业报价达不到高校院所科研团队的期望而影响科研团队转化的积极性，另一方面，成果转化后续种种问题导致成果转化双方“扯皮推诿”而制约产业化进程甚至导致成果转化失败。

江苏、山东等省开展科技成果转化风险补偿实践。以江苏为例，从2009年开展试点探索，出台《深入推进江苏省科技成果转化风险补偿专项资金贷款（苏科贷）工作实施方案》（苏科高发〔2014〕80号）、《江苏省科技成果转化贷款风险补偿资金管理办法（试行）》（苏财规〔2017〕19号）等文件，专项资金主要用于补偿合作金融机构以“苏科贷”形式支持科技型中小微企业科技成果产业化过程中所发生贷款损失。江苏省政府印发《关于加快推进产业科技创新中心和创新型省份建设若干政策措施的通知》（苏政发〔2016〕107号）也明确要求，落实省科技成果转化风险补偿政策，支持各市、县（市、区）、国家级和省级高新区建立科技金融风险补偿资金池，实现市、县（市、区）全覆盖。目前，安徽省在法规或政策文件中还没有相关规定，对于数量众多的中小企业参与和推动科技成果转化产生一定制约。

三、“三技”服务奖励受工资总额限制

目前国家和各省政策中，“四技”服务（技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务）中除技术转让相关奖励（参照科技成果转化相关法律法规管理）外均纳入单位工资总额管理。从全国实际看，虽然技术开发服务收入可按国家税收相关规定享受增值税免税政策，但是“四技”服务中技术开发、技术咨询、技术服务（简称“三技”服务）受工资基数和工资总额限制。

《中国科学院科学技术部关于印发〈中国科学院关于新时期加快促进科技成果转移转化指导意见〉的通知》（科发促字〔2016〕97号）规定，科技人员为企业提供技术开发、技术咨询、技术服务、技术培训等服务，是科技成果转化的重要形式。2015年修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》第4章第45条第3款规定，国有企业、事业单位依照本法规定对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬的支出计入当年本单位工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数。国务院《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》（国发〔2016〕16号）对科技人员在科技成果转化工作中开展技术开发、技术咨询、技术服务等活动给予的奖励，可按照促进科技成果转化法和本规定执行。

安徽省2017年修订出台的《科技成果转化实施细则》中提出，对科技人员在科技成果转化工作中开展技术开发、技术咨询、技术服务等活动的奖励，可按照促进科技成果转化法和本细则执行。但在落实本项政策的过程中，有的单位因政策规定不细致而对“三技”服务不予奖励，有的单位开展奖励但将奖励支出仍纳入单位工资总额管理。

四、科技成果转化服务体系建设缺少配套政策

从国家到省级层面，目前在相关法律法规和政策文件中都有支持科技成果转化服务体系建设的相关规定。《安徽省促进科技成果转移转化行动实施方案》（皖政办〔2016〕40号）提出建设安徽省网上技术市场平台、建立完善技术转移机构、推进科技成果评价试点等举措；安徽出台《支持科技创新若干政策》（皖政〔2017〕52号）提出，对省级技术转移服务机构，依据绩效情况，省给予20～50万元奖励。

浙江省2013年出台《培育技术市场和促进技术成果交易专项行动五年计划（2013—2017年）》，在技术市场、技术中介服务机构、技术经纪人队伍等方面都提出明确目标和任务安排。截至2017年底，浙江省已建成网上网下融合的浙江科技大市场，形成了由1个省级中心、11个县级市场、94个区分市场、29个专业化市场组成的市场体系。目前，安徽省在技术交易市场方面仅有《安徽省技术市场管理条例》等法规保障，围绕专业化科技成果评估机构、技术经纪人等其他科技成果转化服务关键问题都没有具体专项政策配套。

五、促进安徽科技成果转化的政策建议

综合上述存在的主要政策障碍，本文提出如下四点对策建议。

1.推动公益一类事业单位对外投资分类管理

建议修订安徽事业单位国有资产管理相关政策，借鉴上海市的做法，对于公益一类事业单位按照国家促进科技成果转化法等法律规定，允许采取以科技成果转化作价入股方式投资或创办企业，同时可参照公益二类事业单位对外投资严格履行审批程序。对于其他形式的对外投资，建议政策中对这类公益一类事业单位允许其采取转制企业或在下一步安徽事业单位改革中申请调整为公益二类事业单位等方式继续开展科技成果转化相关活动。

2.完善科技成果转化风险补偿政策机制

对于安徽即将建立的科技成果转化基金，建议借鉴江苏、山东等省的做法，在相关管理办法或实施细则中，考虑设立科技成果转化贷款风险补偿专项子基金，明确科技成果转化贷款风险补偿的主要对象和具体措施。

3.优化奖励性收入分配管理办法

建议由人社部门牵头，财政、科技等部门配合，修订《安徽省深化事业单位工作人员收入分配制度改革的实施意见》等相关文件或出台专项文件，明确包括技术开发、技术咨询、技术服务等活动在内的科技成果转化收益计入当年本单位工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数。

4.加快区域技术交易市场建设

建议由省政府办公厅牵头，科技部门主要参与，发改、经信、财政、人社、税务、金融等其他相关部门配合，借鉴浙江、广东、北京、上海等地做法，围绕技术交易市场、专业科技评估机构、技术经纪人等出台相应行动计划或管理办法，明确下一步安徽技术交易市场建设的主要目标和重点任务。