非说明、被动回应：公共危机事件中官员的回应方式研究

□ 季乃礼，王岩泽

（南开大学，天津 300350）

一、问题的提出

危机管理是公共管理中研究的热点问题之一。在“知网”按照关键词搜索“公共危机”，相关研究文章超过7000篇。在这些文章中，对管理机制的研究占据了其中的多数，有学者从整体的角度对中国的危机管理进行了审视，提出了政府与非政府行为体形成统分结合的网络治理结构［1］。有学者从价值、制度、技术三个维度对中国的公共危机管理系统进行了重新整合［2］。如果将危机的发生分为危机前、中和后三个部分，学者们对危机前即危机的预警机制研究较多。有学者将危机的预警分为信息搜索、信息分析和评估、预测、预警指标、警报、预控对策共六大子系统［3］。有的学者提醒要防范内部和外部产生危机因素的叠加风险［4］。也有学者从危机中相关行为体责任的角度进行分析，他们或者强调政府在危机中的协调作用［5］，或者强调非政府组织在危机中的作用［6］，或者强调公民的责任［7］。

可以说，这些研究部分抓住了中国公共危机管理所存在的问题，提出的一些对策也具有较强的指导意义，但存在以下问题：其一，宏观探讨较多，微观探讨较少。即大家对机制以及危机的系统性论述较多，但对与危机相关行为体的行为、心理关注不多。其二，“应然”论证较多，“实然”论证不足，“所以然”论证更少。学者们为中国的公共危机管理出谋划策较多，但是对中国的公共危机是如何产生的、为什么会产生这方面的问题着墨不多。其三，研究方法以思辨为主，实证分析不足。多数学者采取的方法是规范研究，用一种或几种维度对中国的公共危机管理进行归类。对事件本身采取的问卷调查、访谈或案例分析等相对较少。

在公共危机事件发生和发展的过程中，政府、企业、公民等都起着重要的作用，但政府所起的作用是主导的，因为政府掌握着较多的行政和经济资源，能够协调和影响事件各方，在事件发生后政府官员的各种决策往往直接影响着事件的走向。因此，我们将聚焦于官员在危机事件中的作用，探讨官员在危机事件中的回应与事件之间的关系。运用的理论是西方政治传播学中流行的回应理论，研究方法是案例分析，对2010年以来的76个公共危机事件中官员的回应方式进行分析。

二、案例的选取

我们试图对2010年以来的公共危机事件中官员的回应方式进行研究。采用的方法是案例分析法。由两名学生在事先不知情的情况下搜集自2010年至2018年有关公共危机事件的案例。案例选取的标准是依据公共危机事件的定义，凡是危及公共利益、公共安全，以及危及社会的基本价值和公共部门声誉的事件均可划入公共危机的范畴。一般来说，公共危机具有突发性、不确定性、影响的公共性和危害性四方面的特征①。这里的官员也是一个相对宽泛的概念，指公共事务部门的负责人，既包括政府部门的官员，也包括了公共事业、公共企业的负责人等。

案例选取的方法是在百度搜索中输入“危机事件”，按照年代搜索，然后根据线索到新华网、人民网、央视网以及新浪、搜狐、网易等各大网站以确认事件的真实性、准确性，能够找到最原始出处的，譬如报刊等，还要上各大相关报刊的网站去查找。最后，在搜集了90个案例之后，对之一一分析，去除了其中的17个案例。原因是这些案例尽管属于公共危机事件，但官员的回应方式因为资料所限并不突出，最终选取了73个案例。按照2006年1月颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》进行划分，突发公共事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件四种类型。依据此标准，我们对所选取的案例进行了归类，发现一些案例对官员的形象产生了负面的影响，进而导致对公共部门的负面评价，与传统的社会安全事件的定义不相符。因此，在传统的界定之外另外划出一类事件——官员形象危机事件——作为第五类，官员形象危机从官员本身的负面评价导致对官员负责的部门的评价降低，危及基本的社会价值如政治信任（见表1）②。这些事件中，社会安全事件和官员形象危机事件分别占据23件和22件，显著高于其他几类事件。

三、官员的回应方式：非说明性占据主导

如何分析官员的回应方式？在这里我们借鉴了西方学者对官员回应的分类方式。西方学者认为，当官员面对对自己负面的事件，或者说面对争议的事件时，通常有以下五种回应方式：其一，提出理由（excuse），承认事件本身是错误的，应该受到谴责，但试图弱化或否认自己与后果之间的关系，为自己的行为寻找合理的解释。其二，论证事件的正确（justification），愿意承担不利事件的责任，但是对行为以及后果进行了重新解释，诠释为社会可以接受的方式。其三，承认（Concession），面对大家质疑的行为，明确表达自己愿意承担部分或全部责任，表达忏悔、内疚，表示要补偿。其四，拒绝（refusal），指行为体拒绝为事件的失败而承担罪责，包括对自己行为的拒绝，或者对自己角色的拒绝，或者拒绝承认他人有批评自己的权利，或者把责任转嫁到他人身上。其五，沉默（silence），发生在一定条件下，譬如当尴尬的程度与事件失败的严重程度密切相关，或者当行为体感到说明将会变得更糟，这时就会采取沉默的方式③。在五种回应方式中，学者们肯定了理由和论证的重要性，把两种回应方式统称为说明（account），指官员面临对自己不利的事件时对事件本身所做的解释。通过说明能够改变对手以及旁观者的看法，增加说明者本人的可信度，对冲突环境的规范、角色、环境和人际关系进行重新的定位［8］。

我们在这里对于所搜集的案例进行分析性归纳④，即将已搜集到的73个案例与西方学者官员回应方式理论相对照。根据以上的分类方法，我们对搜集的73个案例中官员的回应方式进行了分析，结果如下（见表2）。这里所说的官员回应是指官员最初的回应，即在整个事件过程中，官员可能有一种或一种以上的回应，这里指官员第一次的回应。

由此表我们可以看出，在事件发生之后，与事件相关的官员保持沉默的27例，拒绝10例，承认17例，理由8例，论证11例，而理由和论证只占19例。也就是非说明式的回应在我们考察的73个案例中占54例，占比74%，而说明式的回应只占26%。这说明在公共危机事件发生之后，官员的非说明式的回应占据主导地位。官员在回应时往往走向两个极端，要么对事件承认、道歉，要么沉默，或拒绝回应。

如果我们将回应方式与事件类型一一对应，则不难发现（见表3），对于非说明回应的54例事件而言，有20例来自官员形象危机事件，13例来自事故灾难，10例来自社会安全事件，8例来自公共卫生事件，3例来自自然灾害事件。这也许是由于事件本身的基数差异导致，但如果再对单个事件类型中非说明回应方式进行考察，就会发现，除自然

灾害和公共卫生事件外，其他三类中遭到拒绝和沉默回应的事件数量显然多于承认的事件数量。对于官员形象危机事件而言，沉默回应的事件数量更是超过了事件总数的一半。

表1 选取的公共危机事件（2010-2018年）汇总

表2 官员的回应方式汇总

表3 官员的回应方式数量对比

四、官员回应方式的动态分析：压力下的被动回应

如果动态地考察公共事件中官员的回应方式，可以划分为主动与被动两类。沉默和拒绝显然属于被动回应，其他三种回应方式既可能是主动的，也可能是被动的。如果从事件的发展阶段来分析，在事件发生之后，官员主动告知媒体或通过网络发布相关信息则属于主动的回应，官员主动承认事件的存在，告知相关媒体，由媒体告知公众事件的经过。这种情况下，官员不会感受到来自媒体或上级官员的压力。在我们搜集的案例中，共有10例属于官员主动回应的案例（见表4）。

官员主动回应的案例共10例，在64例案例中显然占据少数，事故灾难和自然灾害事件一共占据了8例。自然灾害为不可抗力，官员在抗灾中不但没有责任，反而可能因为积极抗灾，为自己的仕途起到加分的效果。因此在我们所搜集的3例自然灾害事件中，官员都能够积极公布事件的进展。5例事故灾难之所以能够主动公布事件的经过，则是这些事故非常严重，容易引起上级部门、甚至是国务院的重视，这些事件能够隐瞒的机会不大，而且隐瞒的后果更加严重，一般也能够承认事件本身的存在，或者为自己开脱。其他几例案件中，宁夏公交纵火案属于人为纵火，与官员本身的责任也不大，因此主动公布。广州登革疫情最初沉默，但最后由省卫计委相关负责人承认防疫有失，属于比较少见的案例。即一般情况下，如果官员能够摆脱自己的责任，或者事件特别严重，无法隐瞒时，官员能够做到主动回应。

但是官员能够主动回应的毕竟是少数。多数案例中，官员多是被动回应。回应的压力来自于媒体、网络以及上级主管部门。通过考察这些案例，我们会发现如下的趋势：尽管某个事件发生了，如果没有媒体或网络的曝光，一般也不会成为公共危机事件，即属于危机事件，但公众还没有知情，尚不具有公共性；媒体、网络曝光是一个节点，使事件上升为公共性，成为公共危机事件，媒体和网络形成的公共舆论压力对涉事的官员施加影响，在这个阶段有些官员做出了回应，在我们考察的案例中涉及到28例（见表5）。在这些案例中有一些被网络首先曝光，之后新华社、央视和其他传统媒体介入。从官员的反应来看，论证6例，理由4例，沉默6例，拒绝6例，承认12例（按：有的两种回应方式并存，有先后之分），说明式回应（理由和论证）占据了10例，非说明回应中，承认12例，沉默和拒绝共12例，说明媒体和网络对官员施加了一定的压力。如果进一步分析，发现新华社与央视及其他传统媒体施加的压力，与网络施加的压力并没有体现出程度的差异。即使新华社等权威的媒体介入，仍然有官员保持沉默或极力论证自己行为的合理性。

表4 官员主动回应的案例汇总

表5 仅有媒体或网络压力的官员回应方式汇总

在沉默和拒绝的回应方式中，有一些是最初沉默，但后来在媒体和网络的压力最终承认事件本身的问题，包括呼格吉勒图案、河南新郑强拆案、常州外国语学校污染事件。山西和顺矿难事件则出现了从“拒绝”到“承认”的反转。

事件发展到上级官员的回应，属于第二个节点，上级官员面对舆论压力的态度直接决定着涉事官员的回应方式。这些事件中，有的上级领导未回应。在未回应的案例中，多数是涉事的部门已经承认了错误、道歉，或者已经做过说明，上级没有必要回应。回应的案例中，承认的案例23例，调查、督促的有22例，而论证的有3例，提供理由的有1例。即上级官员因为不属于涉事的官员，同时相对于涉事官员有着天然的权威性，为摆脱自己的责任，多能够积极回应。但对涉事官员来说，面临着来自媒体、网络以及上级官员的双重压力，按照一般假设来讲，官员在这种情况下会有所应对：或承认，或对事件加以说明。但在对双重压力下的案例（见表6）进行分析后发现，在32件相关案例中，能够理由和论证的有9例，承认的有5例，即他们做出了改变。但有意思的是，仍然有18例（见表7）保持了沉默，也就是多数选择了沉默。

表6 双重压力下的官员回应方式案例汇总

表7 相关官员“被沉默”的案例汇总

进一步考察这些案例发现，“沉默”方式的选择也是被动的，即存在一种“被沉默”的回应方式。就是说，在整个事件发生的过程中，相关政府部门的官员保持沉默，而上级部门则做出了回应，这样的案例占据了18例，占25个沉默案例中的72%（见表2）。在这些事件中，又大致可以分为两类：一类是官员有机会做出回应，但选择沉默，最终由上级相关部门做出了回应，即存在一个由主动到被动的过程。这样的案例有两例：王家岭煤矿透水事故和天津滨海新区爆炸事故。其余的16例则属于第二类，即他们从事件发生之初就没有做出回应的机会，直接由上级相关部门做出调查，做出处理决定。

“被沉默”的18例中，自然灾害1例，事故灾难5例，公共卫生事件1例，社会安全事件1例，官员形象危机10例，占“被沉默”现象的绝大多数。换句话说，“被沉默”现象主要发生在直接引发公众对于官员行为有着强烈质疑的丑闻或对于公共部门存在负面评价的事件中。

综上所述，从事件发生的过程来看，官员能够主动回应的相对较少，73个案例中仅有10例做出了回应，占比15.6%。但媒体或网络对事件曝光之后，他们的行为陷入了被动，在这种压力下，他们多能够选择承认，或对事件加以解释；相反，沉默和拒绝属于少数。但在此过程中，如果上级部门做出了回应并没有产生相应的叠加效应，选择沉默反而成为多数涉事官员的选择，这里他们已经没有机会做出回应，即“被沉默”。

五、告别沉默、拒绝

沉默和拒绝是目前官员面临公共危机时的一种主要的回应方式。为什么会出现这种现象呢？

沉默、拒绝的对象是公众、媒体，这种现象的出现与我们的官员升降体制有着密切的关系。现有体制下民众对官员的制约能力还很弱，而影响官员升降的主要是其上级部门。在这种情况下，决定了官员多以沉默、拒绝回应民众。还需要考虑的是，在压力层层传导的体制下，沉默的背后往往不是不想回应，而是不敢回应，怕回应错了引发新的舆论危机，因而在行动上表现为不去回应，对事件以沉默进行冷处理。

同时，拒绝、沉默也与政府能够有效控制信息的传播有关。大众传媒是传播信息的主要方式，在很长的一段时间内甚至能够垄断信息的传播，而大众传媒控制在党和政府的手中，因此形成了如下的逻辑：遇到负面事件时，只对上级负责，本级或上级政府控制大众传媒，从而控制了信息的传播，使普通民众无从知晓负面事件的相关信息。以山西和顺矿难瞒报事件为例，由于事发企业和地方政府完全垄断着权威性的消息渠道，从而使得“真相”和“谣言”得以因为权力的侵扰而任意转换。同时，由于处理公共关系技巧的不足与宣传方式发展的滞后性，地方政府部门在面对负面信息时只能通过删帖等斩断信息传播源的方式进行处理，而这种对事件本身的沉默惯性已经与信息时代的发展产生了难以相容的张力，二者之间的缝隙亟待抹平。沉默、拒绝回应民众是我国官员长期回应民众的方式，可以说成了官员的固有的思维方式。但是，沉默、拒绝的回应方式越来越不适应时代的发展。对这些案例进行分析，我们发现以下的因素促使官员必须改变目前的回应方式，告别沉默、拒绝。

其一，负面事件非常严重。有些事件本身非常严重，譬如矿难、列车相撞、踩踏事件、爆炸事故、校车事故等，造成了大量的人员伤亡、财产损失，单纯否认该事件的发生是难以摆脱自己责任的。

其二，事件属于公共事件，涉及人数众多。某个事件如果与众多民众的命运息息相关，即使地方政府想封锁消息，民众也会通过口耳相传把信息传递开来，在传递过程中会导致信息失真，甚至扩大。像案例中所涉及到的一些公共卫生事件即是如此。

其三，媒体的监督。必须指出的是，我国信息传输体制正处于急剧变化之中。有学者认为，我国已经形成统合型信息传输模式［9］，信息传输越来越由“封闭保守”趋向“开放包容”，传输主体日益呈现出“多元共存”的态势。同时，中央政府对媒体采取了越来越开放的态度，允许媒体对负面事件的报道。尽管一些地方党委和政府能够控制和影响自己所管辖的媒体，但却无法控制中央和其他地方媒体，导致了负面事件的曝光。从这些媒体的角度来看，除了得到政治上的允诺和媒体人的职业素养之外，媒体面临的市场压力也是重要的要素，为了找到新闻卖点，迎合读者也会对事件进行详细报道。

其四，网络舆论的兴起。网络兴起使地方政府对舆论的控制力进一步减弱。因为地方政府可能不知道舆论从哪个网络角落兴起，而网络兴起之后，就会迅速传播，即使采取了一些控制措施，这些信息仍然会传播，甚至有的把消息发布在境外网络，而民众可以通过“翻墙”的方式了解这些信息。

其五，境外媒体的介入。一些负面事件有境外媒体的介入。他们不受政府的控制，极易打破对事件的封锁。境外媒体与互联网的联姻，使地方政府对信息的控制困难重重。

因此，官员应该改变以前单纯的拒绝、沉默的方式，积极应对面临的挑战。可以说，出现上面任意一种情况，就会导致官员沉默、拒绝回应方式的失败。面对日益开放的时代，官员必须转变思维，在面对负面事件时，应该敢于面对，公开、透明地向公众说明事件的过程。这不仅是重新定义政府责任，使之接受民众监督，提升公众对于政府认同感的内在要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。

注释：

①学者们有关此方面的定义有些出入，本文的定义涵盖了许多学者对公共危机的定义，是一个相对空泛的概念。参见苌瑞月《政府应对公共危机的信息机制研究综述》，《图书与情报》，2007年第4期；吴小冰《政府公共危机沟通策略探讨——归因理论与形象修复理论的视角》，《东南传播》2010年第6期。

②有学者认为，当前官员形象危机呈现高发态势，主要集中于五大风险领域：“贪”（贪腐问题）、“渎”（失职渎职）、“色”（性丑闻、强奸）、“假”（包括火箭提拔、“被影响”、“造假造谣”等要素）、“枉”（暴力执法、遭遇暴力抗法、作风粗暴等）。参见社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告2013－2014》，人民网：http：//yuqing.people.com.cn/n/2014/0529/c209043-25079979.html。

③许多学者都对官员回应的理论进行了研究，参见 V.Chanley，J.et al.，（1994）.Lust and Avarice in Politics：Damage Control by Four Politicians Accused of Wrongdoings（or，Politics as Usual），American Political Quarterly，Vol.22，No.3，297-333；Kathleen M.McGraw&Managing Blame（1991）.An Experimental Test of the Effects of Political Accounts，The American Political Science Review，Vol.85，No.4，p.1136；Margaret L.McLaughlin et al.，（1983）.The Management of Failure Events：Some Contextual Determents of Accounting Behavior，Human Communication Research，Vol.9，No.3，pp.209-210。

④所谓“分析性归纳”，即先前提出的理论被当作“模板”（template），实证结果要与这一模板相对照。在建立一个范畴后，把研究结果归纳于该类型之下。参见罗伯特．K．殷：《案例研究设计与方法》，周海涛等译，重庆：重庆大学出版社，2004年版。