新常态下实行更加有利于实体经济发展的政策措施研究
——以广西糖业二次创业为例

□ 莫仲宁，刘 深，黄毅菲，刘志超

（1.中共广西区委党校、广西行政学院，广西 南宁 530021；2.广西教育研究院，广西 南宁 530022；3.广西教育厅，广西 南宁 530022）

一、新常态下创新广西糖业发展政策问题的提出

（一）中央近年的决策部署都将实体经济的发展置于突出的位置

发展实体经济对提供就业岗位、改善人民生活、拉动消费、促进内需、稳定社会以及实现经济持续发展具有重要意义。发展实体经济是决胜全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标、建设社会主义现代化强国的根本保证。为此，中央近年的决策部署都将实体经济的发展置于突出的位置。党的十八大报告指出：要“牢牢把握发展实体经济这一坚实基础，努力营造鼓励脚踏实地、勤劳创业、实业致富的社会氛围。”［1］中央强调要大力发展实体经济，强化社会物质经济基础，从国家战略的层面明确了促进实体经济发展是我国宏观经济的主要任务。2017年3月7日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议辽宁代表团审议时强调：“不论经济发展到什么时候，实体经济都是我国经济发展、在国际经济竞争中赢得主动的根基”［2］。党的十九大报告明确指出：“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。”［3］党的十九大为我国经济发展指明了方向，明确了着力点。研究新常态下更加有利于实体经济发展的系列配套政策，对于我国经济实现高质量发展具有重大意义。

（二）食糖是关系国计民生的重要战略物资，广西糖业发展事关国家食糖供应安全大局

糖是人类消费的必需品，食糖是关系国计民生的重要战略物资。食糖的消费是刚性的，食糖产业具有粮食安全的特性。我国每年对糖的需求量为1500万吨以上。目前，国内的糖产量一直徘徊在1000万吨左右，缺口500万吨左右。广西糖业经过30多年的发展，形成了规模比较大和产业链比较完整的产业，广西的甘蔗种植面积、机制糖产量均位于全国首位，占全国60%以上份额，广西是我国最大和最主要的蔗糖生产基地，为全国食糖供给安全作出了重要贡献。可以说，广西糖就是中国糖，广西糖业的兴衰关系到中国糖业的兴衰，广西糖业发展事关国家食糖供应安全大局。

（三）严防我国糖业重蹈大豆产业全军覆没的风险，创新广西糖业发展的政策已成当务之急

21世纪第一个10年，我国大豆产业在进口大豆冲击下陷入困境几近全军覆没。我国大豆产业溃退的原因是多方面的，其中一个深刻教训是，我们对我国农产品面临的国际竞争估计不足，当我国大豆产业受到进口大豆毁灭性打击时，未能及时采取切实有效的支持政策和救济措施［4］。“十二五”以来，我国糖业发展形势发生了很大变化，广西糖业进入倒逼转型升级的关键时期。2012/13年—2014/15年连续三个榨季，广西制糖企业总亏损高达60亿元，有近一半的制糖企业经营陷入困境。蔗农种植意愿明显下降，种植面积大幅萎缩，糖料蔗种植面积连续三个榨季下滑，从2012年的最高值112.8万公顷下降到2017年的74.7万公顷。广西糖料蔗种植面积大幅度减少，将会产生不可挽回的严重后果，最终有可能导致中国糖业发展重蹈大豆产业的覆辙，食糖消费将受制于人，严重影响我国食糖的供给安全。2015年，中共广西壮族自治区党委、自治区人民政府决定推进糖业二次创业，出台了《广西糖业二次创业总体方案（2015—2020年）》，提出到2020年建成500万亩经营规模化、种植良种化、生产机械化、水利现代化的糖料蔗基地的目标任务，旨在推动广西糖业转型升级，实现降成本、增效益，增强可持续发展能力和国际竞争力，标志着广西糖业发展思路的重大转变。在我国经济新常态下，广西糖业受国内外市场的不确定性影响仍然较大，研究广西糖业二次创业出现的新情况、新问题，创新广西糖业发展的政策已成当务之急。

二、广西糖业发展状况分析

（一）糖料蔗种植布局优化，生产水平不断提高

广西作为全国最大的糖料蔗种植区，2000—2016年甘蔗种植面积、总产量居全国第一。广西共有93个县（市、区）种植糖料蔗，经过多年发展，广西糖料蔗种植布局得到不断优化，形成了重点发展崇左、南宁、来宾、柳州糖料蔗生产优势区域，巩固发展贵港、北海、钦州、防城港等仍具生产优势的老蔗区，因地制宜发展河池、百色蔗区的产业基本布局。广西是我国糖料蔗最大的主产区。2000年以来，广西糖料蔗总产量增长幅度较大，甘蔗产量增长了1.54倍，同期，广东增长18.04%，云南增长22.40%（见图1）。

图1 2000—2016年广西、广东、云南甘蔗产量情况（单位：万吨）

（二）糖业发展模式逐步转变，制糖工业实力不断增强

近10多年来，广西制糖工业发展步伐加快，企业技术进步持续提升，产品结构加快调整和优化，食糖深加工取得突破，名牌产品市场占有率不断提高，广西糖业经济实力不断增加。制糖工业规模逐年扩大。经过多年现代企业制度改革和企业战略性重组，到2016/17榨季广西有制糖企业（集团）28家，实际开工糖厂92家，额定日榨蔗能力约63万吨，单厂平均日榨蔗能力6848吨，日榨蔗能力万吨以上糖厂24家，最大产能的东门南华糖业有限责任公司日榨蔗能力23万吨。广西制糖工业产能不断提升，总日榨蔗能力从2000/01榨季的29万吨提升至2016/17榨季的63万吨，年均增长4.93%。单厂平均日榨蔗能力从2000/01榨季的2861吨，增长至2016/17榨季的6848吨，增长了约1.23倍，生产能力大幅提升。成品糖产量不断增加。根据国家统计局的数据，2016年广西成品糖产量达到914.68万吨，相比2000年的325.76万吨增长了1.81倍，年均增长6.67%；广西成品糖产量在全国的占比从2000年的46.54%，提升至2016年的63.38%，增长了16.84个百分点，并一直保持总量占全国60%以上的水平。广西糖业在全国的主导地位进一步稳固。制糖工业产值增长。2000—2016年，广西制糖工业的工业总产值一路攀升，从97.17亿元增长至2016年的679.79亿元，年均名义增长12.93%。制糖工业在“十一五”期间不断扩产能提质量，全区制糖企业的规模化和集约化程度持续提高，甘蔗循环经济成果初显，工业总产值实现较大幅度的增长，年均增长20.08%，利润水平也出现了一轮跨越式提升，年均增长17.16%，该趋势一直延续到了“十二五”初期。此后，整体趋势受国际糖价下滑的影响而有所放缓，2016年制糖工业总产值名义增长率仅约为4.10%。

（三）糖业持续为广西贡献着较高额度的财税收入

作为广西的重要支柱产业之一，糖业持续为广西贡献着较高额度的财税收入。如表1所示，2016年，制糖业企业的应交增值税总值为21.31亿元，占全部工业企业总额的3.32%。跟其他各行业的工业企业相比，糖业税收贡献水平在40余个主要工业行业分类中位列第9，在广西工业行业企业中占据举足轻重的地位。

表1 2016年广西应交增值税排位前十的工业行业

（四）糖业是广西乡村吸纳劳动力数量最多的就业项目，促进了农民增收，为广西乡村振兴和扶贫事业做出了巨大贡献

蔗糖产业是种植与加工有机结合、工农结合、跨越一二三产业、城乡联动的产业。蔗糖产业是广西乡村吸纳劳动力数量最多的就业项目。据国家商务部资料，广西直接种蔗农民达850多万人，涉蔗农民2000多万，“十二五”时期全区年均种蔗收入近300亿元。再根据布瑞克农业数据库的调查数据，2000—2016年间，广西甘蔗的种植收入水平在波动中持续提升（见图2），从2000年的839元/亩，增长至2016年的2666元/亩。而且，从近年的情况看，种植甘蔗的每亩收入在主要经济作物中位居前列。2016年，种植甘蔗的收入是同期种植花生的1.73倍，是种植木薯的3.25倍。

图2 2000—2016年广西主要经济作物种植收入情况（单位：元/亩）

结合统计年鉴中农村居民人均农业收入、农村居民总量、甘蔗种植面积总量等数据，可以大致估算出各年份广西甘蔗种植为农民创造的收益，以及占全区农民农业总收入的比例。由估算结果可以看出，种蔗收入占比在2000—2016年间呈现出一定的增长趋势。2000年农民甘蔗种植的收入为839元/亩，2016年为2666元/亩，年平均1547.4元/亩；2000年甘蔗种植总收入占农村居民农业总收入之比估算值27.82%，2016年为62.64%（见表2）。受到每年收成和甘蔗收购价格等因素的影响，种蔗收入占比的估算值仍基本保持在60%左右，体现出甘蔗种植为广西农民提供了重要农业收入来源。

广西一些贫困县财税收入的最主要来源是制糖企业上缴的税收，糖业成为这些地方实现精准脱贫的重要支撑。2016年广西的食糖生产县中，有23个国家脱贫攻坚重点县、19个省级脱贫攻坚县和6个边境县，有超过10个县财政收入来自糖业比重高于10%，其中扶绥县占比达到46%［5］。糖业为贫困县扶贫事业和乡村各项事业的发展做出了贡献。

表2 2000—2016年广西甘蔗种植为农村居民创造的收入情况

三、新常态下广西糖业二次创业面临的困难和问题分析

从广西糖业发展历程来看，2011年、2012年国际贸易环境风云变化，国内外糖价低迷且波动不定，国内糖料生产成本高企，大量进口原糖难以有效控制，在这种背景下，广西糖业内外交困、发展受阻，整个产业显露出从成熟期滑向衰退期的态势，人们对糖业“保”与“不保”的讨论声音泛起，广西糖业可持续发展面临着严峻挑战。为此，广西提出全力推动糖业二次创业，以下主要从国际视角，对经济新常态下正处于二次创业的广西糖业发展面临的问题深入分析。综合考虑甘蔗、成品蔗糖产量，及相关产品在参与国际贸易中的活跃程度，本文选取巴西、泰国和澳大利亚等三个主产国作为比较对象。

（一）甘蔗种植生产差距大，没有形成规模效益

广西甘蔗种植面积及产量占全国三分之二，本文在研究中统筹考虑广东、海南、云南等地蔗区，在分析中国与巴西、泰国、澳大利亚主要产糖国的差异时，也反映广西作为中国主要蔗区的差异情况。

1.甘蔗种植面积和甘蔗产量差距大

总体而言，我国甘蔗种植面积和产量与巴西相比，仍存在巨大差距（见表3）。一是甘蔗种植面积的差距。目前世界上甘蔗种植面积最大的是巴西，2016年占世界主要产糖国（中国、巴西、泰国、澳大利亚）的75.97%，中国占11.34%（其中，广西占7.07%）。二是甘蔗总产量的差距。四个主产国中，2000年甘蔗总产量的国别占比分别为巴西68.43%、中国14.33%、泰国11.34%、澳大利亚5.90%，2016年分别为巴西76.37%、中国11.31%、泰国8.69%、澳大利亚3.63%。期间，巴西甘蔗产量在四国中的比例提升了7.94个百分点，而中国则相对减少了3.02个百分点。广西产量在2000年占6.16%，2016年占7.41%，增加了1.25个百分点。由此可见，中国作为甘蔗主产国，广西作为甘蔗主产地，因甘蔗种植规模和甘蔗产量占比不高，甘蔗原料自给率从90%左右下降到如今的60%左右，使得中国对国际甘蔗糖定价的话语权受到严重影响。

表3 2000—2016年中国及巴西、泰国、澳大利亚等主要产糖国的甘蔗种植面积和总产量比较

2.甘蔗种植面积萎缩成为常态

受种蔗收益逐年下降的影响，2012年以来广西甘蔗种植面积不断下滑成为常态。自2011年平均食糖价格上破7000元/吨的最高价，此后糖价震荡回落，2014年曾一度下破4000元/吨，突破制糖工业的成本线，导致糖料蔗收购价跟随下滑，而同期各项生产要素的价格不断上升，糖料蔗种植成本大幅增加，使得蔗农利益严重受损，种植积极性下降，崇左、来宾等主要产糖区持续出现糖料蔗种植面积减少现象。全区糖料蔗种植面积从2012年的最高值112.8万公顷下降到2017年的74.7万公顷，不但不能满足广西制糖工业的原料需求，而且难以支撑我国年度食糖消费市场保有量1000万吨的原料需求，影响了我国糖料蔗自给率，进而影响我国食糖安全。

表4 2006—2016年中国广西、广东与巴西、泰国、澳大利亚等主要产糖国甘蔗单产比较（单位：吨/公顷）

（二）甘蔗单产总体偏低，甘蔗种植未形成竞争优势

2016年广西的单位面积甘蔗产量达到78.46吨/公顷，分别比巴西和泰国多出约3.29吨/公顷和13.01吨/公顷；分别比广东和澳大利亚少约12.93吨/公顷和19.81吨/公顷。广西甘蔗单位面积产量与发达省和发达国家存在明显差距（见表4）。

（三）甘蔗种植和制糖工业成本居高，糖业整体竞争力不强

广西具备发展糖业的自然资源禀赋条件，但与巴西、泰国和澳大利亚等国相比，还不尽理想，甘蔗生产基本靠天吃饭。制糖工业规模较小，技术工艺相对落后，成本较高，产品单一，产业链较短。

1.甘蔗种植成本较高

据广西糖网的2016年甘蔗种植成本调查报告，广西平均每亩种植甘蔗生产成本1908.9元，其中人工成本1029.2元，物质与服务费879.7元［6］。当年甘蔗收购价510.8元/吨。当年蔗农亩均净利润、现金收益分别为615.36元、1314.81元。甘蔗收购价格偏高，一直是制约广西糖业发展的痛点、难点问题。近年来，因规模化和机械化程度低，种甘蔗人工成本不断走高，砍蔗人工费用达到了150元/天，加上农资价格上涨，使甘蔗种植成本提高很快。为保证蔗农收益，政府提出的甘蔗收购协议价格已经上摸到500元/吨，远远高于世界主要产糖国的甘蔗收购价格，这也导致广西制糖工业经营困难，国际竞争力不足等一系列问题。

根据联合国粮农组织的数据（见表5），中国甘蔗的生产者价格从2006年的149.3美元/吨，增长至2015年的343.8美元/吨，增幅达到1.30倍；而巴西、泰国和澳大利亚则维持在相对平缓的水平，2000—2016年间，这三个主要产糖国的糖蔗生产者价格增长率分别为13.89%、14.84%和30.33%。由此进一步拉大了广西与三个主要产糖国的成本差距。从糖蔗价格的差距上来看，2006年中国糖蔗生产者价格分别为巴西、泰国和澳大利亚的8.29倍、8.02倍和7.08倍，而这一差距在2015年时已经扩大至了18.09倍、13.86倍和11.42倍。逐步拉大的成本差距制约着广西制糖企业的议价能力，利润空间也因此受到挤压。

表5 2006—2016年中国与巴西、泰国、澳大利亚等主要产糖国糖蔗生产者价格比较（单位：美元/吨）

2.制糖工业效率偏低

从2006—2016年世界主要产糖国甘蔗糖产量情况看，巴西占据70%以上的市场份额，当然具备国际糖价的话语权。广西成品糖的产量与泰国的比例由2000年的84.13%，增加至2016年的91.16%，广西蔗糖生产总量与泰国的差距进一步缩小，表明了广西糖业在东盟国家中有较大影响力。

放在国际大环境中进行比较，广西的制糖厂家规模相对较小，产能总体较低。2016/17榨季时，广西实际开机糖厂92家，总日榨蔗能力63.00万吨，单厂平均日榨蔗能力6848吨，比2007/08榨季平均提升了18.62%的榨蔗能力；泰国实际开机糖厂54家，总日榨蔗能力约110.70万吨，单厂平均日榨蔗能力20500吨，比2007/08榨季平均提升了41.91%，与广西的相对差距拉大至2.99倍（见表6）。事实上，广西制糖企业规模小、布局散，是导致制糖成本高，国际竞争力不强的重要原因。

3.全行业亏损时有发生

广西制糖企业规模小、自动化程度低、税负高，技术进步慢，一旦糖价滑落到5500元/吨成本价以下，便会出现全行业亏损。2016年、2017年食糖价格回暖，2016/2017榨季平均糖价6795元/吨，广西糖业全行业亏损局面才得到扭转，实现利润33亿多元。值得强调的是广西食糖企业生产成本约在每吨5600—5800元，而进口糖均价仅为2400元左右，产销价格倒挂。如果没有相应政策扶持和保护，广西制糖企业亏损不可避免，更谈不上国际竞争力。

表6 2007/08—2016/17榨季中国广西糖业产能与泰国比较

（四）食糖进口量维持高位，广西糖业处于相对竞争劣势

尽管广西糖业为我国贡献了超过60%的成品糖，但也仅能满足国内40%左右的消费需求（根据世界食糖组织数据估算）。据《2016—2021年中国制糖业市场前瞻与投资战略规划分析报告》数据显示，2011—2015年，我国食糖进口量分别为291.9万吨、347.7万吨、454.6万吨、348.6万吨和485万吨，远超关税食糖进口配额194.5万吨［7］。加上国家的储备需求，大量食糖依赖进口，这也限制了广西糖业，乃至中国糖业在世界上所能占有的市场份额，使中国食糖处在相对劣势的贸易竞争地位。

从贸易结构上看，虽然中国的糖产品贸易总额要高于泰国和澳大利亚的水平，但中国主要作为糖产品的输入方参与国际贸易，进口量占贸易总额的比例达到95%以上。由于我国食糖自给率下降，增加了我国对食糖国际市场的依赖程度，为大量国际原糖进口提供了可行性，其结果是食糖走私屡禁不止，影响了国内食糖市场秩序，对在完全市场竞争中处于劣势的广西糖业带来严重冲击，对我国糖业安全带来危害。

四、经济新常态下实施更加有利于广西糖业二次创业的政策措施

糖产业是可以管好并且应该管好的攸关国计民生的领域。糖业的健康发展向来离不开国家政策的支持。为此，要完善体制机制，创新国家层面的相关政策，更好发挥政府的作用；在地方政府层面，要锐意改革，发挥地方政府创新引领的作用，积极统筹协调糖业发展运行中的重大问题，综合施策，发挥各项政策的协同作用。

（一）进一步创新和完善国家层面的政策支持，更好发挥政府的作用

1.实施目标价格管理和蔗农临时价格补贴政策

食糖目标价格管理的基本思路是，以糖料种植成本为基础设定食糖调控的目标价格，以蔗农为补贴对象，根据甘蔗生产成本加一定收益确定合适的目标价格，当国内糖价低于目标价格时，财政对糖农直接补贴；反之，靠市场调节，无需补贴。糖价随行就市，充分发挥市场自我调节作用。国家应像对待种粮农户那样对待种蔗农户，及时出台食糖目标价格管理政策和蔗农临时价格补贴政策，补贴蔗农，以防“蔗贱伤农”。在食糖主产区实施食糖目标价格管理和蔗农临时价格补贴政策，可以增强糖业抗市场风险的能力，稳定我国糖业发展的基础。

2.实施以糖养糖政策

我国每年均进口大量食糖，其中194.5万吨为关税配额进口（关税税率15%），其余均为配额外进口（关税税率50%）。按每年进口250万吨配额外食糖、国际糖价12-20美分/磅估算，国家所征收的关税和进口环节增值税为37-80亿元，如果实施糖料蔗目标价格管理，按全国糖料蔗总产量1000万吨估算,国家按30-60元/吨标准给予糖料蔗补贴，补贴总额在30-60亿元之间，国家所征收的食糖进口税收收入完全可以满足补贴支出。建议国家将这项税收收入专项用于糖料目标价格管理支出。通过实施以糖养糖的政策，促进蔗农增收、企业增效和糖业持续稳定发展［4］。

3.完善食糖进口管理制度，规范进口秩序，对食糖实行有序进口、总量调控政策

全球各食糖生产国都高度保护本国的食糖产业，世界食糖进口平均关税税率为97%，欧盟、日本的基准进口关税税率分别高达253%和330%。但我国入世承诺的税率却很低，配额内进口关税税率仅为15%，每年配额内进口量为194.5万吨，配额外进口关税税率50%，进口量不受限制。我国国内食糖价格长期徘徊在成本价以下，食糖进口关税水平低，准入量大，低价进口糖大量涌入是主因。近年来，大量走私糖也造成了对国内市场的巨大冲击。建议国家进一步加大对进口糖的宏观调控，对进口关税配额外食糖纳入自动进口管理，即由事后统计改为事前申报。同时，严厉打击走私糖。从长远来看，国家还应完善食糖进口管理制度，进一步研究按国内市场需求有序进口的政策，对食糖进口进行总量控制，从国内供需平衡出发核定好食糖进口量（包括贸易进口、原糖进口加工量等），做到按需进口和有序进口，维持国内食糖市场供求平衡和价格稳定。

4.严格控制原糖进口加工产能，依法清理整顿违规建设原糖加工业

全国目前共有1500多万吨原糖加工能力，80%以上是2011年以后违规建设的项目。建议国家严格控制原糖进口加工产能，根据国务院《促进产业结构调整暂行规定》等的要求，对各省区的原糖加工项目进行检查，依法对违规建设的项目进行查处，坚决制止各地再上新建项目和扩建项目［4］。

5.建立健全国家糖业保护基金和糖业风险基金

糖业生产具有一定的风险和不确定性，必须建立健全风险防范体系。当前，需要探索建立健全国家糖业保护基金和糖业风险基金，建立以政策性糖业保险为导向、以农民合作保险为主要形式、与商业保险相结合的糖业保险体系［8］。

6.完善国家储备的宏观调控机制

继续加强国家储备糖的调控。我国已经建立了国家储备糖调控制度，但调控机制存在局限性。例如，国家储备糖调控管理的程序较为复杂，决策机制不够灵活，调控的滞后性导致调控效果大打折扣。国家储备糖的调控应该提高期货市场价格的决策比重，实现一定的预先判断力，提前操作，提高调控的及时性和有效性。

7.完善财税政策，增加财政投入，减免部分税收

中央财政应在土地规模化标准化整治、企业技改、糖料蔗育种繁育、良种良法推广、收割机械、环保设施、蔗区道路等方面给予更多的资金扶持，增加农业基本建设和技术改造贷款中央财政贴息支出，恢复政策性信贷，扩大支持生产的贴息贷款范围，为蔗农提供低价化肥、农药、农膜、农用油、农业机械等补贴［8］。甘蔗生产机械化一直是我国糖业发展的老大难问题，建议国家财政进一步扩大糖料蔗收获机械补贴范围并提高补贴额度，将各类甘蔗生产机械列入农机购置资金的补贴对象，并将中央资金补贴额度提高到机械价格的30%。

在企业连年亏损的情况下，应适当降低糖业企业税赋水平，减免部分税收以调节蔗农与企业的利益；对制糖企业适时给予部分无息贷款或贴息贷款、应急援助贷款等措施，帮助制糖企业度过艰难时期。完善信贷管理机制，同时采用贴息等方式满足食糖及糖料蔗发展的资金需求。

8.积极推动我国的糖业立法

世界主要产糖国都有糖业法，通过糖业法律法规的制定和实施，使得糖业在国家的法律框架内规范、有序、健康地发展。食糖是关系国计民生的重要战略物资。我国是食糖生产大国，也是食糖消费大国。立法保护我国食糖产业，避免国际糖价剧烈波动影响国内生产与消费，保护农民和制糖企业的利益十分必要且非常紧迫。建议加快推进我国糖业立法，明确蔗区划分、行业管理等体制，明确政府、制糖企业、糖料生产者等各方的权利义务和法律责任，规范育种、种植、收购、生产、运输、经营、储备等行为，实现依法治糖。

（二）地方政府应锐意改革，发挥创新引领作用，积极统筹协调糖业发展运行中的重大问题，综合施策，发挥各项政策的协同作用

广西糖业“二次创业”是一项艰巨复杂的社会系统工程，既涉及到生产力的发展，也关涉到生产关系的调整。从一定意义上看，广西糖业二次创业关系到产业的转型升级、生产方式的转变、生产技术的提升、经济结构的调整完善以及体制和机制的创新。经济新常态下，要更好发挥地方政府的作用，积极统筹协调糖业发展运行中的重大问题，综合施策，发挥各项政策的协同作用。

1.以转变政府职能为核心，整合糖业管理职能

自治区和蔗糖主产区的市、县（市、区）党委、政府都要把糖业二次创业摆到重要位置，切实加强领导，建立健全党委、政府统一领导、部门权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效的工作机制。要建立健全目标管理责任制，涉糖各部门都要明确职责分工，建立目标责任制和目标考核体系。制定年度考核办法，对重点项目实施跟踪督查，动态管理，定期通报，确保各项任务顺利推进，高质量完成。

2.实施稳定面积、推广优质品种、提高单产的政策

一是积极努力稳定种植面积，推行甘蔗规模化生产经营模式。鼓励家庭农场、种植大户、农业公司、农民专业合作社承包土地种植甘蔗，对承包流转土地种植甘蔗达到一定面积的给予相应的资金补助，发展集约化生产经营，杜绝土地丢荒现象发生，提升土地生产效能；加快推进土地合理有序流转和土地整理，鼓励制糖企业参与土地资源整合，加快实现甘蔗生产向规模化经营转变，建立和完善“糖厂+生产基地+中介服务体+蔗农”的新型产业化经营模式，推广由糖厂直接建立甘蔗生产基地，糖厂把从农民手中租赁的土地进行集中生产，以专业户、专业村、专业公司为单位实行连片开发和机耕种植，并以基地为依托向周边地区辐射，带动农户生产种植，实现制糖企业与蔗农的共同增收。二是推广优质品种，优化种植结构。大力支持糖料蔗研发和甘蔗良种良法配套栽培技术的研究，提高育种效率和水平；优化品种布局，加快培育和推广高产高糖、适应性广、抗逆性强、农艺性状好、早中晚合理搭配的糖料蔗新品种，改变目前甘蔗品种结构单一的现状；加快引进糖料蔗新品种和新技术，实现品种多元化；加强示范基地建设，建设一批区域性新品种选育基地及种植示范基地；大力扶持糖料蔗优良品种的推广和“吨糖田”综合栽培技术，引导蔗农调整种植结构，逐步实现糖料蔗品种多元化。三是采用先进种植技术和管理技术，促进甘蔗单产提高。实施蔗区土壤改良工程，加大蔗区土地整治力度，实施土地连片整治，增强蔗地肥力和抗旱能力。实施标准化栽培工程，通过甘蔗种植补贴措施，实现蔗农严格执行各个种植生产环节技术规程，推广应用节本增效的栽培管理技术，提高甘蔗产量。

3.用好各项强农惠农富农政策，整合好各类资金，努力改善蔗区生产条件

一是用好中央财政小型农田水利建设资金，建设和完善蔗区农田水利基础设施。二是整合农业农村、发展改革、扶贫、交通运输、民族等相关部门的农村道路建设项目资金，提升蔗区道路路况水平。三是设立自治区、市、县三级糖业发展专项资金，加大对甘蔗“双高”基地建设、企业技术进步等方面的支持。

4.重点落实建设“双高基地”的政策，引领广西糖业转向高质量发展

一是引导土地经营权向高产高糖糖料蔗基地流转。甘蔗“双高基地”建设需要连片规模的土地和稳定的承包关系作为保障。要积极推进土地确权成果的应用，促进甘蔗种植的适度规模经营，将糖料蔗“双高基地”建设与农村土地流转经营结合起来，引导土地经营权向高产高糖糖料蔗基地流转，促进广西农业产业结构调整升级。当前要积极推进土地“小块并大块”工作，改变地块细碎化、坡度大的现状，提高蔗地平整度和集中度，精心规划田间主干道和工作道路，水利化建设输水干管、配水管网工程水沟水渠等须满足全程机械化作业需要的各项准备，对土地流转规模大、起点高的糖料蔗基地优先安排项目、资金，加强基础设施建设，为加快甘蔗机械化进程创造良好的基础条件。二是抓好甘蔗“双高基地”建设，促进广西糖业向高质量发展阶段转变。按照“高产、高糖、高效、集约、生态、安全”的总体要求，积极建设500万亩“双高”糖料蔗基地，通过实现经营规模化、种植良种化、耕作机械化、水利现代化，提高单位面积产量，降低糖料生产成本，提升糖业国际竞争力。按照规划目标建设500万亩“双高”基地，努力使平均亩产达到8吨，总产蔗量达4000万吨；含糖量达到14%以上，糖产量达550万吨。要积极努力想方设法达成上述目标，使广西优势产业区域进一步高度集中，产业结构进一步优化，生产成本得到降低，促进广西糖业向高质量发展阶段转变。三是完善推进甘蔗生产全程机械化的相关政策。建议利用自治区财政资金启动建设甘蔗生产全程机械化“产学研推”创新示范基地。在资金、技术、人才和项目等方面给予专门扶持，集中人才、资金开展联合攻关，重点解决甘蔗生产全程机械化薄弱环节、急需机械及技术研究和示范推广等问题，快速提高广西甘蔗生产全程机械化水平。实施甘蔗生产全程机械化重大工程，重点打造若干甘蔗生产全程机械化示范县，研究总结甘蔗机械化生产经营成功模式，推进甘蔗生产机械化发展，降低甘蔗生产成本，提高广西甘蔗生产质量和竞争力。

5.深化糖业体制改革，实施企业战略重组，大力培育大型糖业企业集团

通过地方政策引导、财税支持、政务服务等促进资源向优势企业及优势地区集中配置，实现集约化、规模化发展。以发展规模制糖为重点，以资产和项目联合为基础，引导大型制糖企业实行强强联合，引导企业开展联合重组，组建糖业大集团、大公司，参与大市场、大竞争，实现功能互补和实力扩充。鼓励实力强、具有辐射示范作用的制糖龙头企业（集团公司）对规模小、产能利用率低下、设备老化、长期亏损、资不抵债的糖企实行并购重组。关停并转一批规模小、效能低的企业，淘汰没有自己蔗区的“僵尸”企业。重点支持年产糖量在50万吨以上或综合利用潜力高、实施专业化分工、集约化经营的企业集团，提高糖业产业集中度，提升产业整体技术装备水平、管理水平、产品质量。积极推进制糖企业与食糖流通企业、大型物流企业结盟，建立农工贸结合的大型糖业集团，实现农工贸、产供销一体化经营。通过并购重组，合理调整糖厂、蔗区和副产品深加工的布局，推进制糖企业规模化、集约化，提高整个制糖业的竞争力。