PPP模式下地方政府财政承受能力影响因素研究

项 勇 魏 瑶 熊仁恺 杨丽娟

1.西华大学土木建筑与环境学院 2.重庆大学建设管理与房地产学院

一、前言

PPP模式下财政承受力是财政对经济和社会发展所提供的财力负担，即财政支出所需要承担金额的问题。2014—2017年，四年时间PPP模式在我国得到大范围推广和应用，政府财政承受和未来债务负担也随之增加。根据财政承受能力论证指引文件，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%[1]，主要目的是将每年因PPP项目而引起的财政支出从经济上给予限制[2]，防止因PPP项目过度实施造成地方债务压力的巨增。由此，PPP项目分析中涉及财政承受能力的影响因素较为重要，也对地方财政支出产生重要影响。

为深入研究PPP模式下地方财政承受能力影响因素，本文借助SPSS19.0软件，基于因子分析法对地方政府财政承受能力影响因素因变量和自变量进行分析及现实解释，并对地方政府财政承受能力影响因素进

行回归分析，旨在确定影响因素及探析两者之间的关系，为地方财政承受能力论证提供理论指导，为政府指导PPP发展提供参考，有序推进PPP项目实施，缓解地方政府财政支出压力，提高公共产品服务能力。

二、论文研究基本思路及数据来源

（一）研究思路

本文基于为地方政府财政承受能力论证提供应注意的问题和如何把控PPP项目的财政支出，以免造成地方财政支出压力甚至产生负债进行分析，期望得出地方政府财政承受能力的影响因素及地方政府财政承受能力与影响因素之间的关系，明确各因素的影响程度大小，因此文章研究思路如图1所示。

图1 研究思路

如图1，首先依据财政部发布的财政承受能力论证指引文件相关规定和PPP项目财政承受能力论证的方法，选取代表地方政府财政承受能力的指标，通过SPSS对指标进行因子分析，确定地方财政承受能力的大小，将其作为因变量；其次综合考虑PPP项目在我国的发展现状、国家到地方的PPP政策、PPP运作模式和规模大小等因素，选取代表地方政府财政承受能力影响因素的指标；再次通过SPSS对指标进行因子分析，确定代表地方政府财政承受能力影响因素，将其作为自变量；最后将地方政府财政承受能力影响因素因变量和自变量进行回归分析，确定它们之间的关系。

（二）数据选取时间及渠道

PPP模式在我国发展经历了三个阶段：1995—2003年，以吸引外商投资为主要目的，政府试点PPP模式；2004—2013年，主要以实用主义为特点，逐步推广PPP项目；2014年至今，政府及相关部门以建章立制、多策并举的方式助推PPP模式规范化。前两个阶段我国PPP项目发展不成熟，主要以试点为主，项目数量和规模较少。为了客观准确分析PPP项目财政承受能力影响因素，本文以四川省为对象在时间序列上选取2014—2017年，数据来源以财政部政府和社会资本合作中心及四川省财政厅发布的四川省政府与社会资本合作（PPP）项目推进实施情况季报汇总数据整理而得。同时为了弥补研究数据上存在的微小偏差也收集了如明树数据等官方网站或者统计年报进行数据整理，以保持数据的准确性，从而在时间和渠道两方面保证数据于PPP项目市场相对成熟的状态下能真实客观反映我国及地方PPP项目的实际情况。

三、地方政府财政承受能力影响因素因变量分析及现实解释

针对政府付费和可行性缺口补助类项目，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任主要包括运营补贴、股权投资、风险承担和配套投入[1]，根据PPP合同中政府和社会资本方约定的付费时间、付费方式和付费比例对当前及今后年度地方财政支出产生的影响，选取上述四个指标反映PPP项目财政支出以说明地方财政承受能力大小。

借助SPSS19.0软件对上述四个指标进行因子分析，发现这四个指标之间的联系，进而归类降维，将同一类变量整合成一个公共因子。经过分析运营补贴、股权投资、风险承担和配套投入指标得到KMO和Bartlett适度性检验结果如表1所示。KMO统计量用于对比变量间简单相关系数和偏相关系数的指标，此值为0.730。依据统计学家Kaiser给出的标准划分，当KMO样本测度在0.7～0.9之间，说明数据很适合做因子分析。Bartlett的球度检验用于检验相关阵是否为单位阵，即检验各个变量是否各自独立[3]。进一步分析Bartlett球度检验中相伴概率Sig.值为0.000，小于显著性水平0.05，因此拒绝Bartlett球度检验的零假设，相关系数矩阵不可能是单位阵，即运营补贴、股权投资、风险承担和配套投入之间存在相关性，适合做因子分析。

表1 KMO和Bartlett检验

为了利用公共因子反映上述代表地方财政承受能力指标的基本信息，进一步进行因子提取，得到解释的总方差如表2所示。表2中初始特征值描述的是因子分析初始解，是对原有变量的总体描述情况[4]。提取平方和载入是从初始解中按照特征值大于1提取一个公共因子后对原有变量总体的描述情况[5]。从表中数据可以看出第一个主成分的特征值为3.423大于1且公共因子方差的累积贡献率为85.569%，即成分1可解释这四个变量85.569%的内容，因此有足够理由认为成分1所代表的公共因子能够反映地方政府财政承受能力的绝大部分信息。

表2 解释的总方差

利用方差最大旋转法对因子载荷矩阵进行旋转迭代如表3所示。运营补贴支出、股权投资支出、风险承担支出和配套投入支出这四个指标在因子1上有较大荷载，分别为 0.984、0.930、0.808、0.891，并且选取的四个指标均与财政支出相关，代表着每年所面临的PPP当期及未来财政支出大小，因此将整合出的公共因子命名为PPP财政支出因子（PPPFE）[5]。

表3 旋转成分矩阵a

为了分析PPP财政支出因子在2014—2017年的变化趋势及每年大小情况，通过SPSS软件，得到PPP财政支出因子（PPPFE）得分曲线图，即因变量公共因子得分，如图2所示。从图2中可以看出PPP财政支出因子（PPPFE）在2014—2017年整体呈现上升趋势，其中2014—2016年得分增长比较平缓，2017年出现陡增趋势。其主要原因在于PPP模式在我国真正发展的前几年，市场交易结构不成熟，政府缺少相关法律法规等顶层设计，且PPP项目投资回报率低，利润空间小，达不到社会资本方投资收益率的期望值，加之PPP项目融资难、融资贵，银行贷款要求条件苛刻，削弱了社会资本方参与积极性，因此政府和社会资本方签订的PPP项目数量增长较缓。但在2017年呈现陡增趋势，一方面是由于新签订的PPP合同直接扩大了财政支出规模，另一方面则是之前年度签订的PPP项目引起的当前地方财政支出。同时在PPP项目三种付费模式（政府付费、可行性缺口补助、使用者付费）下，政府和社会资本方采取的回报机制中，政府付费和可行性缺口补助两种模式在PPP运作模式中占比较大。根据政府和社会资本合作中心年度报告统计：2017年政府付费类数量最多，达到35.07%；可行性缺口补助类规模最大，占比48.13%，政府可预见支出责任较大。除此之外，2017年PPP市场发展较好，利率等贷款条件相对宽松，吸引大量的社会资本方与政府合作PPP项目。

图2 地方政府财政承受能力影响因素因变量公共因子得分

通过上述分析，将运营补贴、股权投资、风险承担和配套投入这四个代表地方财政承受能力的指标与财政支出相关变量整合成为一个PPP财政支出公共因子（PPPFE），该因子包括了四川省每年因PPP项目的增加而使财政支出的增加和之前年度PPP项目的累计额，反映了四川省某一年度因PPP项目而承受的财政支出情况。基于每年四川省财政支出不断增加的情况，判定政府财政承受力不是静态固定的，而是按照一定方式逐年增加。因此，在文章后续地方政府财政承受能力影响因素回归分析中，以PPP财政支出因子（PPPFE）作为因变量，代表地方财政承受能力，进而分析影响其大小的因素和变化趋势。

四、地方政府财政承受能力影响因素自变量分析及现实解释

通过地方政府财政承受能力影响因素因变量分析、PPP财政支出因子变化趋势和PPP项目市场变化趋势分析，影响地方财政承受能力的因素不仅是PPP项目自身合同额度所造成的，而且与PPP项目运作及融资方式、PPP项目现阶段发展现状、国家和地方对PPP项目主导政策及相关规范文件、国家及地方经济发展情况、政府财政收支情况等相关。由此本文归纳总结出五个指标：（1）政府和社会资本方所签订PPP合同额度；（2）政府在PPP模式中的参与方式；（3）地方财政一般预算支出；（4）地方财政一般预算收入；（5）国家及地方政府对PPP项目政策导向。

指标数据来源渠道以财政部政府和社会资本合作中心及四川省财政厅发布的四川省政府与社会资本合作（PPP）项目推进实施情况季报汇总整理而得，其中指标1利用PPP合同额度数据，指标2利用PPP项目三种付费模式的年统计数据，指标3利用地方财政一般预算支出，指标4利用地方财政一般预算收入，指标5利用政府对PPP项目的支持力度衡量。借助SPSS19.0软件进行因子分析，通过分析五个指标得到KMO和Bartlett的适度性检验结果如表4所示。KMO统计值为0.760，说明数据适合做因子分析。进一步分析Bartlett的球度检验中相伴概率Sig.值为0.000，小于显著性水平0.05，拒绝Bartlett球度检验的零假设，原始变量之间存在相关性，适合做因子分析[6]。

表4 KMO和Bartlett检验

进一步进行因子提取旋转，得到解释的总方差如表5所示。从表中数据可以看出前三个主成分的特征值分别为2.525、1.150、1.003均大于1，且这三个公共因子方差的累积贡献率为93.553%，即成分1、2和3可解释这五个变量93.553%的内容，因此可以认为这三个公共因子能够反映地方财政承受能力的影响因素。

利用方差最大旋转法对因子载荷矩阵进行旋转迭代[7]，得到旋转后成分矩阵如表6所示。经过旋转后的因子荷载，政府和社会资本方签订的PPP合同额度和政府在PPP模式中的参与方式两个指标在因子1上有较大荷载，分别为0.984、0.830，且此指标与PPP资本相关，将这个公共因子命名为PPP资本额度因子（PPPCAP）；地方财政一般预算支出和地方财政一般预算收入指标在因子2上有较大荷载，分别为0.940、0.921，并且其指标与政府支出和收入构成有关，将这个公共因子命名为政府财政收支因子（FRAE）；国家和地方政府对PPP项目的政策导向指标在因子3上有较大荷载为0.931，且其为单指标因子，可命名为宏观环境因子（MACRO）[6]。

表5 解释的总方差

表6 旋转成分矩阵a

为了分析公共因子的变化趋势和每一年度各影响因素的变化情况，通过SPSS软件进一步得到三个公共因子的得分曲线图，以此来反映公共因子的现实解释，如图3所示。通过图3可以看出，宏观环境因子（MACRO）在2016—2017年持续上升。主要是PPP模式在我国大规模推广和实践过程中，为了使PPP市场持续稳定发展，国家和地方政府密集出台PPP投融资、债务、风险防范和合同管理等相关政策文件；政府财政收支因子（FRAE）趋于平稳增长，得益于四川省经济发展状况良好，财政收支趋于平稳增长；PPP资本额度因子（PPPCAP）得分在2014—2015年平稳增长，在2016—2017年出现大幅度增长。究其原因主要是PPP模式在我国及地方推广初期以试点为主尝试PPP模式运作方式，而在2016年之后，随着PPP市场交易结构和规范制度不断完善，政府持续出台PPP相关政策，利用PPP模式吸引大量社会资本方参与，提高公共产品及服务供给效率，缓解地方政府财政支出压力。除此之外，每一年度各影响因素的影响程度不是固定不变的，主要是由于PPP在我国的发展处于不断调整的时期，国家及地方经济发展变化、相关PPP政策变化和规范、PPP项目入库标准规范化、社会资本方参与PPP模式的门槛高低等影响PPP项目落地，导致每年地方财政承受能力影响因素的影响程度不断变化。

图3 地方政府财政承受能力影响因素自变量公共因子得分

因此，在文章后续地方政府财政承受能力影响因素回归分析中，以宏观环境因子、政府财政收支因子和PPP资本额度因子三个公共因子作为自变量，代表地方政府财政承受能力的影响因素。

五、地方政府财政承受能力影响因素的回归分析

通过因子分析法对四川省PPP项目财政承受能力和影响因素分析后，得出PPP财政支出因子代表地方财政承受能力为因变量，而宏观环境因子、政府财政收支因子和PPP资本额度三个因子代表影响地方政府财政承受能力的因素为自变量。为了验证地方政府财政承受能力和影响因素之间是否存在线性关系，解释上述分析的因素是否客观真实反映对地方政府财政承受能力的影响并且对地方政府财政承受能力的影响大小，下面利用Eviews6.0软件对地方政府财政承受能力和影响因素进行回归分析。

假设代表地方政府财政承受能力的PPP财政支出因子与代表地方政府财政承受能力影响因素的宏观环境因子、政府财政收支因子和PPP资本额度因子之间存在回归关系，即宏观环境的好坏、财政收支的大小、PPP项目合同资本大小均对PPP项目财政支出有影响，为此建立回归模型如下：

其中，α为自变量MACRO的系数，表示宏观环境因子每增加一个单位引起的PPP项目财政支出因子的变动数；β为自变量FRAE的系数，表示财政收支因子每增加一个单位引起的PPP项目财政支出因子的变动数；γ为自变量PPPCAP的系数，表明PPP资本额度因子每增加一个单位引起的PPP项目财政支出因子的变动数；ξ为误差项[8]。通过对以上拟定的自变量和因变量得到如下线性回归方程，借助Eviews6.0做回归分析如表7所示。

表7 财政承受能力PPP财政支出因子（PPPFE）的回归结果

从表7看出D-W检验为2.185位于2附近，说明宏观环境因子、政府财政收支因子、PPP资本额度因子三个自变量之间不存在自相关，表明没有遗漏变量的现象。R2及修正R2分别为0.954和0.950，表明线性方程拟合程度是较高的，而且该回归分析模型的三个因素的检验P值分别为0.0013、0.0078、0.0000，表明在1%的显著性水平下，P值小于0.01，宏观环境因子、政府财政收支因子和PPP资本额度因子对PPP财政支出因子有较为显著的影响，由此说明该线性方程是有效的。

在较为显著的影响因素中，宏观环境因子影响系数为0.289，表明宏观环境的标准化值每增加1%，PPP财政支出平均上升0.289%；政府财政收支因子的影响系数为0.578，表明政府财政收支的标准化值每增加1%，PPP财政支出平均上升0.578%；PPP资本额度因子的影响系数为0.956，表明PPP资本额度的标准化值每增加1%，PPP财政支出平均上升0.956%。

六、地方政府财政承受能力影响因素结论及建议

（一）研究结论

根据上述分析，宏观环境、政府财政收支和PPP资本额度三个因素影响地方政府财政承受能力，但影响程度存在差异，且由回归方程可知，宏观环境、政府财政收支和PPP资本额度三个因素与PPP财政支出均呈现正向变动。因此在满足市场需求的情况下，政府和社会资本方应该把控好宏观环境的变动，在地方政府财政承受能力论证过程中要对政府财政收支做出客观论证，科学评估政府财政支出承载力。

宏观环境因素对PPP财政支出的影响系数仅为0.289，主要是因为国家和地方政策变化刺激PPP市场波动和融资方式变化，而且PPP项目在我国的发展处于第三阶段建章立制、多策并举推动PPP模式规范化。因此其宏观环境的变化是稳中求改，逐渐规范，而不是大起大落，从而间接影响PPP项目财政支出。

PPP资本额度因素对PPP财政支出的影响系数为0.956，同其他两个因素相比较，PPP资本额度因素对PPP财政支出影响较大。随着PPP模式在我国的发展，PPP项目数量逐年增加，政府和社会资本方签订的PPP合同额度即投资规模不断上升，而且政府在政府付费和可行性缺口补助两种模式下承担全部或部分运营补贴支出责任，投资规模持续上升，直接影响政府财政支出。

（二）研究建议

在地方政府财政承受能力论证过程中，政府对财政承受能力影响因素的关注程度要在PPP项目发展的不同时期适时改变，既要把握财政承受力与经济发展及财政能力同步，又要对PPP项目政策和国家宏观政策的变化做出适度的考量分析。

在地方政府财政承受能力论证报告中，增加地方政府财政承受能力与影响因素之间关系的论证，使政府在把控影响因素的前提下，综合考量当前及今后年度的财政支出责任，正确认识财政支出能力范围，有效防范和控制财政风险。

在政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种付费模式下，政府应根据市场需求和项目特点结合自身财政支出的能力范围选取合适的运作模式。根据PPP项目库的信息统计，政府主管部门应有效控制PPP项目在不同行业及不同省份的数量，不断做出调整，以此严格把控PPP项目的前期工作，避免运作模式一边倒和PPP项目市场及各行业发展不均衡的现象发生，以有利于推进PPP项目实施及PPP模式在我国稳定发展，最终实现PPP项目可持续发展。●