中国秸秆资源化利用现状及对策建议

■文 / 石祖梁

农作物的光合产物一半在籽实，一半在秸秆。长期以来，秸秆作为中国农村地区的肥料、燃料、饲料等，在推动农村生产生活方面发挥着重要作用。但是伴随着农业生产水平的提高、农民生活方式的转变、农村劳动力的转移、能源消费结构的改善和各类替代原料的应用，秸秆利用方式和利用途径发生巨大变化，区域性、季节性、结构性过剩现象不断凸显，露天焚烧和随意丢弃现象屡禁不止，对区域生态环境造成严重影响。2016年，中国国家发展和改革委员会等四部委将农作物秸秆综合利用率纳入《绿色发展指标体系》，作为生态文明建设评价考核的重要依据；2017年中办、国办联合印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，提出要完善秸秆资源化利用制度，严格依法落实秸秆禁烧制度，推进秸秆全量化综合利用，为深入促进秸秆综合利用工作指明了方向。本文在系统梳理当前技术、政策、模式的基础上，对秸秆产生利用现状、面临的形势、存在的问题进行总结凝炼，并提出进一步发展的对策建议，以期为秸秆处理利用提供理论支撑。

一、中国秸秆产生和利用现状

中国农作物种类繁多，主要有小麦、水稻、玉米、豆类、薯类、棉花、花生、油菜、甘蔗以及其他杂粮作物。据统计，2017年中国秸秆理论资源总量已达10.2亿吨，较20世纪90年代初增加了近4亿吨。其中玉米、水稻、小麦秸秆量分别为4.3、2.4、1.8亿吨，三大作物秸秆量占比达到83.3%。全国秸秆可收集资源量为8.4亿吨，已利用量约达到7亿吨，秸秆综合利用率（已利用量与可收集量的比例）超过83%，其中秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化等利用率分别为47.3%、19.4%、12.7%、1.9%和2.3%，已经形成了肥料化、饲料化等农用为主的综合利用格局。

从区域分布来看，秸秆产生量由大到小依次为华东区、中南区、东北区、华北区、西北区、西南区，分别占全国秸秆总量的24.0%、22.9%、20.5%、13.9%、10.1%、8.7%，主要集中在华东、中南和东北地区。不同区域之间，华北区秸秆综合利用率最高，超过90%；华东区、西北区、中南区、西南区均超过80%；东北区利用率较低，仅为70%，表明东北地区是目前中国秸秆综合利用的重点和难点区域。

二、秸秆综合利用工作取得的进展

近年来，中国农业、发改、环保、财政等部门贯彻中央有关精神和要求，把推进秸秆综合利用作为中国发展循环农业、生态农业，建设美丽乡村和防治大气污染的重点工作来抓，出台了一些政策、探索了一些模式，取得了显著成效。

（一）法律法规体系逐步健全。2015年中国通过修订了《大气污染防治法》，明确提出各级人民政府及其农业行政等有关部门应当鼓励和支持秸秆综合利用，加大对秸秆还田、收集机械的补贴力度，并组织建立秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务体系。江苏、浙江、河北、湖北、天津、江西等省也先后制定了地方性法规，其他各省分别由省政府印发了相关文件，强势推动秸秆禁烧和综合利用工作。

（二）扶持政策机制不断完善。在中国，农作物秸秆生产的燃气、电力、热力等产品已经列入《资源综合利用企业所得税优惠目录》和《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》，分别享受在计算应纳税所得额时减按90%计入当年收入总额和增值税即征即退（退税比例最高可达100%）的税惠政策；国家发展和改革委员会对新建农林生物质发电项目，统一执行标杆上网电价每千瓦时0.75元；中国银行保险监督管理委员会将农林废弃物资源化项目纳入绿色信贷统计范畴，支持秸秆综合利用产业发展；原农业部与财政部将与秸秆综合利用相关的搂草机、打（压）捆机、秸秆粉碎还田机、茎秆收集处理机械等列入了农业机械购置补贴，补贴比例在30%左右，截至目前，全国秸秆粉碎还田机保有量达到85.6万台、秸秆捡拾打捆机保有量4.68万台，推动秸秆还田面积达到7.43亿亩，捡拾打捆面积达到0.88亿亩。江苏、安徽、吉林、浙江、黑龙江、四川等省在秸秆还田补贴、收储利用补贴、用地、用电、运输绿色通道等方面也不断加大对秸秆综合利用的政策支持。

（三）试点示范取得良好成效。2016年以来，原农业部会同财政部整合资金38亿元，围绕大气污染重点防治区域，选择农作物秸秆焚烧问题较为突出的12个省，采取整县推进的方式，开展秸秆综合利用试点建设和东北地区秸秆处理行动，探索区域可持续、可复制、可推广的技术路线、模式和机制。截至目前，中国共建设试点县143个，试点县秸秆综合利用率均得到大幅提升或达到90%以上，区域秸秆处理技术模式初步构建，秸秆处理能力显著提升。

（四）技术研发推广切实加强。长期以来，中国在国家重大科技专项中先后启动了一批重点研发项目，开发了秸秆栽培食用菌、压块燃料、生物柴油、田间快腐、饲料木质素降解等关键技术，研制了秸秆切碎装置、麦稻联合收割机配套打捆机、移动式生物质成型等关键设备。科技部、财政部和国家税务总局将农作物秸秆破碎、分选等预处理技术进一步纳入《国家重点支持的高新技术领域（2016）》，加大对科技型企业的政策扶持。原农业部编印《秸秆综合利用技术手册》《区域秸秆全量利用导则》，并推介发布了秸秆深翻养地、粉碎旋耕还田、秸-饲-肥种养结合、秸-沼-肥能源生态、秸-菌-肥基质利用、秸-炭-肥还田改土等农用十大技术模式，推动成熟适用技术落地生效。

三、秸秆综合利用存在的问题

总体上看，中国的秸秆综合利用工作已有一个良好的基础，取得一定的成绩。但与农业农村部提出的到2020年全国秸秆综合利用率达到85%以上目标相对照，还有一定差距，存在很多问题和挑战。

（一）秸秆还田的问题

秸秆机械化直接还田是目前解决秸秆焚烧问题的最主要、最有效的手段，但就秸秆“还下去、还得好”方面，仍存在以下问题：一是还田作业成本高。以东北地区为例，要达到理想的还田效果，需经过作物收获、秸秆粉碎抛洒、旋耕破茬、撒施腐熟剂、机械翻耕、圆盘耙耙平等多道工序，每亩作业成本增加100元左右；黄淮海地区玉米秸秆还田、长江中下游地区的稻麦秸秆还田增加成本也在50-80元；二是配套农艺措施不完善。秸秆还田后续的水、肥、植保、全苗壮苗等栽培技术不配套，在秸秆还田技术推广应用中难免产生一些负效应，影响后茬农作物播种和正常生长，降低农户采用秸秆还田的积极性；三是机具设备的不配套。国产大马力拖拉机、秸秆抛撒、深翻等专用配套设备普遍缺乏，无法实施秸秆深翻还田和高效作业，同时缺乏丘区、山区秸秆快速还田相关配套机具和设备。

（二）产业化发展问题

目前，秸秆综合利用产业化发展缓慢，单一效益低，辐射带动作用不强。一方面秸秆产品受“成本地板”和“价格天花板”双重挤压，资源化利用成本较高，而秸秆产品价格与其相应替代的商品价格比较不具优势，产业化发展困难。另一方面秸秆综合利用研究基础尚待加强，一些关键性技术难题尚待突破。如秸秆青贮防霉、氨化技术需要与饲养管理、饲料搭配、畜种改良和疫病防控等技术进一步配套组合；秸秆气化中的焦油处理，秸秆固化、碳化生产设备产量低、能耗高、寿命短的问题依然存在；秸秆复合材料、生产板材和清洁制浆等生产工艺需要进一步改良；秸秆育秧基质、育苗基料、动物垫床等关键技术和设备突破还不够等。三是标准技术规范有待进一步完善。除秸秆发电厂、秸秆板材、秸秆沼气外，相关国家标准或行业标准多是涉及机械作业质量，缺乏秸秆产品生产技术规范，与现实利用技术衔接不够，降低了秸秆利用技术实际应用的经济、社会与生态效益。

（三）收储运体系问题

秸秆收储运是秸秆离田产业发展的首要条件和共性基础，目前秸秆收集难、运输难、储存难等问题在大部分区域尚未得到根本解决，越来越成为制约秸秆产业化发展的关键性因素。一是收储成本高。研究表明，秸秆收储运成本一般在120-260元/吨之间，且不适于长距离运输，运输半径小于50公里。二是收储运装备水平低。现有设备产品普遍存在实用性和可靠性较差的问题，缺乏适合不同地形的高效秸秆收集打包机械，同时机械价格较高、一次性投资大、季节性强、作业时间短，影响农民购机从事秸秆收集的积极性。三是秸秆存储用地矛盾日益突出。土地租金高或土地指标缺等因素造成收储点建设困难，目前中国国家层面鼓励秸秆收储用地按临时用地管理，仅少部分省份将其纳入农用地管理范畴。

（四）激励政策问题

中国一方面已出台了一些用地、用电、财税政策，但在各地落实还有困难，影响了社会资本投资秸秆开发利用。另一方面，关键性政策工具尚未破题。秸秆综合利用是一项社会公益性事业，社会效益和生态效益显著，政府需要加大扶持力度，但目前的财政补贴主要以项目的形式推动，存在补贴作物种类有限、补贴金额有限、补贴区域有限、补贴对象重点不明确等问题，在秸秆还田补贴、秸秆储存建设用地、终端产品应用等关键环节缺乏普惠性、针对性的资金扶持，不利于形成完整的产业链，难以实现对秸秆综合利用的整体推动。

四、对策建议

进一步推动秸秆综合利用工作，需要按照中共十九大提出的“坚持节约资源和保护环境的基本国策”精神，积极贯彻乡村振兴战略总体要求，遵循“因地制宜、分类指导，农用优先、综合利用，政府引导、市场运作”的思路，以县为单元，整体推进，完善政策创设，强化科技支撑，创新体制机制和工作方法，确保到2020年全国秸秆综合利用率达到85%以上，其中东北地区秸秆综合利用率达到80%以上。

（一）聚焦三大方向，着力提升秸秆农用水平。继续坚持秸秆肥料化、饲料化和燃料化“三大利用方向”，推广秸-饲-肥、秸-菌-肥、秸-能-肥等循环利用技术，不断提升秸秆农用水平。

（二）夯实发展基础，着力提升秸秆收储运专业化水平。发挥政府的引导作用和市场配置资源的决定性作用，采取政府购买服务、政府与社会资本合作等方式，加快培育秸秆收储运社会化服务组织，建设秸秆储存规范化场所，配备秸秆收储运专业化装备，建立县域范围全覆盖的收储网络，形成商品化秸秆收储和供应能力。

（三）强化政策配套，着力提升秸秆市场化利用水平。进一步强化用地、用电、信贷、税收等优惠政策落地，加大关键政策创设力度，建立政府引导、市场主体、多方参与的产业化发展机制，培育一批可市场化运行的经营主体，延伸产业链、提升价值链，推动秸秆综合利用产业结构优化和提质增效。

（四）加强科技研发，着力提升秸秆利用标准化水平。发挥科技支撑的作用，围绕秸秆“五料化”利用领域，熟化一批新技术、新工艺和新装备，形成从农作物品种、种植、收获、秸秆还田、收储到“五料化”利用等全链条、全过程的技术规范和装备标准，提高秸秆综合利用的标准化水平。

（五）推动机制创新，着力提升秸秆利用可持续运行水平。以全域、全量利用为目标，构建集政策措施、技术措施、工作措施、考核措施四个要素于一体的综合利用策略，不断强化政府、企业、农户三者利益的有机联结，形成推动秸秆综合利用可持续运行的长效机制。