白重恩：从特惠过渡到普惠

40年来，我国改革开放取得了伟大的成就，但是在市场制度环境方面还是有很多不完善的地方。从世界银行每年对不同国家进行排序发布的报告中可以看到，总体来说，尽管综合排名有了改善，但并不是那么令人满意，在某些方面我们还有很大的问题，比如营商环境方面。

如果我们的企业都照章办事，确实很多事都有困难，但有一些企业在发展中得到了各种各样的帮助，使得他们能够克服制度障碍，我们把这称之为特惠模式。在普惠制度化情况下，营商环境不完善的时候，地方政府会为某些特定企业提供特殊的帮助和保护，使得这些企业可以克服不良的营商环境对自身发展可能造成的障礙。

特惠模式到底在什么条件下能对经济增长起到一定的促进作用呢？如果说我们能够很快建立起比较完善的普惠制度，当然就不需要特惠了。但要形成完善的普惠制度是一个非常艰难的过程，所以在普惠制度还不够完善的情况下，如果也没有特惠，大家都得不到帮助，可能所有的企业都不能实现盈利。在这种情况下，特惠尽管不公平，但还是使得某些企业得到了发展。

当然，说到不公平，就要看它带来的损失有多大，如果特惠的对象都是一些低效的企业，肯定对经济增长是不利的；如果特惠的对象是一些效率比较高的企业，那么经济就可以获得增长。

是什么样的机制使得这些特惠对象是相对比较高效的企业呢？一是地方政府有能力，二是有激励。地方政府选择特惠对象是受到激励的引导，那么什么样的激励使地方政府愿意选择效率比较高的企业来成为特惠对象？我们说，是从个人的收益来考虑。这种收益不一定是狭义的个人的经济收益，也可能是成就感或政绩。

特惠模式是否可持续呢？这就要看特惠模式除了可以帮助某些企业得到比较快的发展之外，还有什么问题？比如不公平的问题，不公平可能带来资源的错配。如果给一些企业提供很多资源，其他企业要获得资源就比较难了，这就会带来挤出效应。

如果说特惠对象都是低效的企业，不仅不公平，而且效率也会出现很大问题。地方政府除了有激励来选择这些有效率的企业来帮助之外，还要有能力。

在追赶型经济中，地方政府可以根据其他国家的发展经验来识别哪些行业是下阶段可以比较快速发展的行业，所以识别比较高效的特惠对象还是可以做到的。但随着经济发展，追赶型的特征将越来越弱，要让地方政府继续有效的识别高效特惠对象就变得越来越难了。因此，过去的这种特惠模式，在未来能够起到良好作用的可能性也就越来越小。

特惠模式还会带来很多其他的问题，比如腐败问题、地方保护，因为地方政府保护了某些企业，使得非特惠对象很难进入本地市场。另外，可能特惠对象不是消费者，而是某些企业，所以消费者利益得不到足够的重视。

而且，特惠模式并不能解决所有问题，比如保护知识产权方面等全国性的问题，地方政府没法解决。

从特惠向普惠过渡，这是具有极大挑战性的过渡。在特惠制度模式之下，地方政府很难受到特惠对象的影响，但要完善普惠制度，应有更多的企业、更多的消费者，能够对地方政府施加影响。所以怎么让更多的企业和消费者，对地方政府行为方面产生比较大的影响力，这是需要考虑的问题。

另外，形成普惠制度需要过程，在此之前，这个过渡期怎么办？如果减弱了地方政府提供普惠的能力或者是激励，都会带来短期的一些问题，是否要想办法来克服这样的问题。