浅谈苏联集权政治体制中的“代偿机制”

王付光 南京师范大学公共管理学院 江苏南京 210046

一、联邦制国家结构下实行的党的集中制

十月革命以前，列宁虽然也考虑过在特殊的历史条件下实行联邦制的可行性问题，但总体上他同马克思和恩格斯一样是反对联邦制的，主张在无产阶级革命胜利以后建立统一的民主集中制共和国。但是十月革命胜利后不久，新生的苏维埃政权面临着严峻的国内外形势：长期遭受沙俄殖民和民族压迫的各非俄罗斯民族都建立了自己独立的苏维埃国家，历史上形成的对大俄罗斯民族的不信任和猜疑仍然存在，单一的集中制国家一时很难建立起来，而在帝国主义包围和可能重新发动武装进攻的形势下，各独立的苏维埃共和国之间需要建立更加紧密的联系才能确保不丧失独立成果和民族自由发展机遇。列宁领导的布尔什维克党正是从这些实际情况出发，决定改变以往关于联邦制问题的观点，转向坚决主张采取联邦制的方式把各个独立的苏维埃民族共和国联合成为统一的国家。1922年12月30日，联邦制的苏联宣告成立。这种联邦制的国家结构的建立，在国家体制上为各民族平等地发展创造了前所未有的条件，同时也推动了社会主义事业在更广泛的地域范围内取得胜利。但是这种联邦制的国家结构的建立基础并不是十分的牢固。它存在一个问题，即：在形成了在法律上、形式上是联邦制，而在实际上是中央集权制，权力集中于党。其本质上是国家的联邦制与领导国家的党的民主集中制的关系问题。苏联成立时，领导各苏维埃共和国国家政权的党----俄共（布）是统一的，党的组织原则是民主集中制，即下级服从上级，全党服从中央。而与此不同，联邦制国家的原则是民主、平等、联盟中央与加盟共和国分权。因此，党的民主集中制与国家的联邦制之间存在着差别和矛盾。针对这一矛盾，俄共（布）八大的决议提出，建立联邦制国家并不意味着党也实行联邦制，党必须集中统一。因此，我们可以看出这种联邦制国家结构下实行的党的集中制或者党的集中制下的联邦制（简称“并行体制”）既可以在一定程度上保证联邦制的确立，又可以保证党的领导地位。

斯大林时期苏联虽然建立了联邦制，但实际上实行的是中央集权制。斯大林之后的苏联领导人努力下放权力，调动地方的积极性，扩大加盟共和国在经济管理、立法、行政区域、司法等方面的权限。赫鲁晓夫将部门管理体制改为经济行政区管理体制，实行中央与共和国分权，扩大基层计划管理、基本建设、物资供应、财政信贷、劳动工资等方面的权限，但出现了中央管理失灵、共和国谋求经济主权问题，于是赫鲁晓夫开始重新收权。勃列日涅夫执政后继续收权，“致使共和国有权支配的工业产品占全苏工业总产值的比重只有20%左右”。由于改革已经使各加盟共和国认识到中央高度集权、大权独揽的弊端，中央重新收权激起了地方的不满，便开始不断反抗。中央不得不依靠权力向地方施压，对不驯服者动辄撤换，甚至镇压。到了戈尔巴乔夫时期，公开性民主化的浪潮下，扩大地方自主权的呼声不断高涨，进而与民族问题缠绕在一起，演变成地方主义、民族主义，促动了各加盟共和国的独立。中央与地方关系的改革不但没有实现中央与地方关系协调发展，反而导致了中央权力的无效化程度大大加深，各加盟共和国各行其是。

由于历史与现实的各种复杂的原因，不能完全实行联邦制或者不能在全国完全实行党的集中制，继而产生了这种过渡的、折中的制度设计。这种制度设计的本质实际就是代偿机制，它并不是一种制度取代另一种制度，而是在一种制度存在局限或缺陷时，用另一种制度加以补偿，从而保证政治的运行。

这一代偿机制并没有彻底解决联邦制与党的集中制之间的矛盾，只是暂时的掩盖了这一矛盾。从而导致宪法规定的联邦制逐渐沦为形式，党的民主集中制在实际运行过程中总是受到来自各方面的掣肘。党的民主集中制与国家的联邦制之间存在着差别和矛盾，在并行体制的代偿作用掩饰下逐渐地向前发展。然而，这种并行体制本身也存在着缺陷。首先，它并没有从根本上解决党的民主集中制与国家的联邦制之间存在的差别和矛盾。其次，在实际政治生活中造成了“政出多门”、“党政争权”以及“权力重叠”等纠纷的产生。因此，了弥补并行体制的缺陷从而产生了一种新的代偿机制，即：苏共一党执政、过分集权的领导体制（简称“党代政体制”）。

二、苏共一党执政、过分集权的领导体制

十月革命胜利以后，布尔什维克党经过与其他政党短暂的相互并存和联合执政以后，面对1918年夏国内出现的白匪叛乱以及同年7月帝国主义国家开始对苏维埃政权进行武装干涉，支持白匪叛乱。同时，其他党派也在趁机阴谋倾覆无产阶级专政。在这种政治背景下，并行体制无法适应政治发展的要求，不能带领俄国人民保护已取得的胜利。因此，为了弥补这一缺陷，要在俄国这样一个经济发展落后、文盲占居民绝大多数，缺乏民主传统的多民族国家里巩固新生的无产阶级政权，重新架构新型的国家政权体系，就必须有共产党的领导。“任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题”。布尔什维克党逐渐成为了惟一的政党。这一情况自然导致苏维埃地位、作用的变化，对党的依赖性也随之产生。从某种意义上来说，党代政体制这一代偿机制在战争时期是适用的。但是在斯大林时期，这一代偿机制被当作长期的、必不可少的原则加以运用和发展，苏维埃和社会团体在政治体制中的地位大大下降，在国家政治生活中的作用微乎其微。

“各级苏维埃从人民政权机关变成了党委会的一般附属品，变成了只知道俯首听命于按党的机关的指示办事的执行者”。苏联最高苏维埃获得了“橡皮图章”的称号。从而使政治体制的发展越来越向高度集中的方向转化，使党代政体制成为了一种模式。以上可以看出，党代政体制确实在一定程度上解决了“政出多门”等权力纠缠不清的问题，然而这种解决方式却是极端的、变形的，是以彻底损坏被代偿的机制的作用为代价的，从而使权力过分集中于一党。

斯大林通过把社会团体作为无产阶级专政体系中的杠杆和纽带，党是这一体系的重要指导力量，社会团体逐步沦为党政机关的附庸。赫鲁晓夫在急于向共产主义过渡的指导下，不再强调社会团体的“纽带论”，把国家机关履行的部分职能转交给社会团体，提高社会团体在维护社会秩序和公共政治准则方面的作用，扩大社会团体的权限，促进社会团体的发展。但由于高度放权的体制没有得到根本的改革，所以社会团体的作用并未得到发挥，地方也未切实提高。党依然十分强大，无所不包，无所不管，包括了大量社会平台成为政治国家，机构臃肿，人浮于事，效率低下，弊端极其严重。戈尔巴乔夫时期，在民主化的浪潮下，人们开始全盘否定党和国家的作用，主张大力发展公民社会，无政府主义和自由主义思潮一度泛滥开来，任何加强党和国家作用的做法都被视为无产阶级专政的复辟，党内派别分裂，国家一度相当衰弱，社会一度陷入无政府主义的混乱状态。

党代政这种代偿机制并不是很稳定的，它虽然可以保证党掌握国家的命运，但是面对如此集中的、巨大的权力，党内始终存在着争夺最高权力的斗争。这种斗争导致党内派系分裂严重，甚至出现公开对峙的局面，党内秩序一度混乱，无法形成统一的领导意见。因此，在苏共过分集权的过程中，苏共党内也发生了权力向领袖个人集中的变化。在斯大林时期，在苏共党的集权体制之外，苏联又出现了一种新的代偿机制，即：党的领袖个人集权体制（简称“人代党体制”）。

三、个人集权体制及其支撑基础

在列宁时期，尽管由于形势严峻和任务紧迫，俄共（布）也实行过战时集中制和命令制，当时党内不同意见仍可以在党的会议上公开发表，党是由一个公认的领袖集体来领导的。列宁本人并没有集权于一身，没有个人说了算。在决策之前允许自由讨论，并允许少数同志保留意见，决策作出后要求少数服从多数，行动上保持一致，这是列宁时期苏联党集体决策的传统。列宁逝世后，党内出现了最高权力的争夺，在所有政治局委员中，斯大林一人同时兼任党中央三个日常工作机关的领导职务，既是政治局委员，又是组织局委员和书记处的总书记。在这一时期，虽说斯大林在党内已处在特别重要的领导地位，但党内并未形成个人集权。随着党内派系分裂日益严重，导致党内领导秩序混乱，无法形成统一的领导意见的情况下，尤其是到20年代后期，随着党内反对派陆续被击溃和斯大林地位的日益加固，列宁时期党由集体领导的体制逐渐演变为斯大林的个人集权体制，党内的权力结构发生了与党章规定相背离的倒置。斯大林时期在苏联形成并运行了二十多年的个人集权体制扼杀了集体的智慧，造成了诸多本可以避免的重大失误，不仅制约了苏联社会主义建设的正常发展，而且给以后的苏联领导人树立了一个不好的样板。斯大林以后的各届苏联领导人都有个人集权的现象，但是这种个人集权体制并不是独立存在，在它形成和运行的背后，存在两大政治力量对其进行支撑，代偿其无法独立完成的国家管理职能。这两大政治支撑力量分别是：官僚特权集团和国家政治保卫机关。通过这两个政治集团的支撑，个人集权体制将集中于自身的权力逐层委任给自己信任的“心腹”，然后再逐级类推，以实现个人对全国的控制。

官僚特权集团：针对斯大林时期的干部委任制，赫鲁晓夫提出了干部更新制度。规定每次例行选举，苏共中央委员及其主席团成员至少更换1/4，加盟共和国党中央成员至少更换1/3，市委、区委、基层党组织成员至少更换一半，同时对他们的任期和届数作了明确限制。这一制度虽然打破了干部终身制，但使大批干部频繁更换和调动，干部人心不稳，缺乏安全感，工作缺乏继承性。勃列日涅夫采取了稳定干部队伍的方针，但也否定了干部体制改革的合理方面，摒弃了选举制和任期制，走上了委任制和终身制的老路，造成了干部队伍的僵化、老化。这种不良的干部任用制度导致苏联产生了庞大的官僚特权集团。在任职期间，他们首先想到的不是怎样做好自己的本职工作，而是想方设法地保住自己的领导职位。因为职位是与特权是联系在一起的，有职位就有特权，职位越高特权就越大；丢掉职位就意味着丢掉特权，甚至失去自由和生命。在这种诱惑和危险并存的条件下，官僚成员除了用尽一切办法在现存体制和规则中巩固提高自己的职位外，也不会有别的生命选择。而最为有效的方法是绝对服从领袖，随声附和，遵守纪律，信奉权威。离开官僚特权集团这一支撑力量，仅有其他条件，个人集权体制固然可以形成，但很难维持长久。如：斯大林逝世后，赫鲁晓夫之所以上台后又被赶下台，虽然原因是多方面的，但与他发动了对官僚特权的攻击，伤害了官僚特权集团的利益是分不开的。因为这使他失去了管理特权集团的支持。相反，赫鲁晓夫之后在宫廷政变中上台的勃列日涅夫，之所以可以长期执政，一个很重要的原因为就是他全面恢复和改善了官僚特权体制，从而使自己的个人集权能够得到充分的支持。

国家政治保卫机关：以上我们可以看出官僚特权集团对个人集权体制的巨大支撑作用；但官僚特权集团虽然能够保证一批高中级干部忠诚于领袖个人，但却不能防止那些对特权不屑一顾的人不忠实的执行领袖个人的意志，甚至成为反对派，成为向领袖个人权威挑战的对手。这就需要一种官僚特权集团之外的力量。由领袖个人控制的国家政治保卫机关，在完全脱离党和国家的集体领导和监督、置任何法律和司法机关于不顾的条件下，能够拥有全权甄别并摧毁一切“人民的敌人”。这种在斯大林时代建立起来的机制，“不仅把权力集中在领袖个人手里，而且一贯有目的地把领导人的大多数有竞争潜力的对手在距竞争党领导人还很远的时候就‘打掉了’”。[ 格·阿·阿尔巴托夫：《苏联政治内幕：知情者的见证》，新华出版社 1998版，第267页。]所以在斯大林逝世时没有正常产生党的领袖，赫鲁晓夫之后接二连三的领袖即使生命垂危、难于视事，党也无法提出可供选择以代替他们的人选。这就是因为，苏联领导人无视时代发展的要求和客观形势的变化，仍然因循老一套领导办法，依靠国家政治保卫机关形成的对于“人民敌人”的镇压机制。由此可以看出，国家政治保卫机关对个人集权体制的支撑作用。

苏联的最高权力由宪法规定的联邦制苏维埃所有，到共产党一党执政、过分集权的领导体制，再到党的领袖个人集权的体制，从而将权力高度集中于一人。同时，再通过此体制下的两个支撑政治集团，将个人的集权逐层分散给效忠于个人的“心腹”，从而完成个人对国家的控制。由此可以看出，这些代偿机制间的逻辑联系十分紧密，环环相扣。每一种代偿机制在其出现之时，都能起到一定的作用，然而其毕竟没有彻底解决使其产生的背景下的问题，反而导致政治体制内的问题越积越多。在此期间，虽说苏联也实行过一些改革，然而这些改革并没有解开这些代偿机制之间的交错关系，往往都是“浅尝辄止”。直到戈尔巴乔夫彻底的、不恰当的改革，使得这些代偿机制之间的建立的联系突然断裂，导致国家政治秩序混乱，苏联最终走向解体。

四、戈尔巴乔夫的改革对苏联代偿机制的影响

对政治特权集团的削弱：戈尔巴乔夫想对苏联体制实现民主化和地方分权，让人民在国家中获得政治上的自主。这种改革方向并没有错，但是却招致了失败。原因在于，苏联政治特权集团享受着各种特权，包括名目繁多的津贴，免费疗养和特别医疗服务，宽敞的住宅和豪华的别墅，特殊的配给和供应。这些特权都是由领导权决定的，如果改革限制甚至夺去了他们的领导权，他们大多数人是决不同意的。因此为了这些权力及其所带来的特权，他们宁愿放弃改革，或采取一些形式主义的改革，放弃实质的、真正的改革，甚至成为抵制实质性改革、维持现状的中坚力量。如果改革使得政治特权集团受到威胁，感觉到自己手中掌握的权力和物质利益方面的特权将会被削弱，从而他们会不支持或消极对待改革。同时，戈尔巴乔夫提议领导层改变过去那种由上而直接任命和只有一个候选人进行等额选举的做法，还规定任期不得超过两任，任期为五年；结果不少坚持社会主义制度的干部被撤换，大批自由派人士担任各级重要领导岗位，推动了自由选举制的开展。对委任制和终身制的弊端的深刻认识及对其彻底的否定使苏联上下选择了自由选举制，在自由选举中，自由派人士夺取了苏共和苏联的领导权，使得职位的任命和权力的来源不再是由领袖个人决定，权力不再来自于上层，从而导致经别的程序掌握权力的政治特权集团不再听从戈尔巴乔夫的领导，戈尔巴乔夫在推行改革的过程中无法形成统一的领导核心作用。个人集权体制的两大政治支撑力量之一的政治特权集团不再完全听命于个人领袖，使得个人集权体制失去了政治特权集团的支持，人代党体制也不能再发挥其高度集权的作用。

对国家政治保卫机关及其前身机构的揭露：苏联历史上的国家政治保卫机关及其前身机构确实有过许多错误，特别是在斯大林时期肃反扩大化、以阶级斗争的方式搞党内斗争的情况下，内务部机构利用赋予给它的权力，集公、检、法的职能于一身，采用各种非法手段，罗织罪名，滥捕滥杀，曾制造了大量的冤假错案。戈尔巴乔夫改革之初，为了吸取历史的经验，注意解决一些历史遗留问题，先后为一些历史上被错杀、错判的领导人、政治活动家恢复名誉这是无可非议的。然而，任何事物都应该有一个限度。揭露历史问题的目的是在于通过这些事实教育和团结人民群众向前看，支持改革。但戈尔巴乔夫却提出苏联历史“不应当有被遗留的人物和空白点”。国家政治保卫机关及其前身机构在历史上所犯的错误使苏共背上了沉重的历史包袱，也使得苏联的社会主义蒙受耻辱。对此，作为苏共的领导人应该对什么可以揭露，什么可以公开以及什么暂时还不能公开等问题有清醒的认识，而不是简单的不留“空白点”、不设“禁区”。这种做法看似很彻底、很客观，但它必然使社会的注意力集中到国家政治保卫机关及其前身机构的阴暗面上，从而使人民对现存的国家政治保卫机关的合法性产生质疑，不服从当前国家政治保卫机关的管理，导致苏联社会陷入混乱，国家政治保卫机关的合法性降低，无法继续支持个人集权体制，人代党体制也不能再发挥其高度集权的作用。

戈尔巴乔夫的改革虽然以“民主”倡导者自居，但是他并不认真听取党内的不同意见。他虽然指责斯大林的独断专行、不民主，其实他也并未摆脱斯大林时期党的最高领导人的作风，把个人凌驾于党组织之上。然而，由于他推行改革方式的不当，严重削弱了个人集权体制的支撑基础，致使其在党内无法真正做到“大权独揽”，不能在党内形成一个强有力的权力核心。党内权力斗争日益激烈，苏共党内形成了“正统派”、“温和改革派”和“激进民主派”三大派，他们公开提出各自的纲领，使党处于四分五裂的状况之中。这种派别之间的政治斗争严重地影响了党的战斗力和完整统一。苏联实行的党代政体制也随着苏共的分裂逐渐弱化，带动了社会的政治分化。苏联在法律和形式上是一个联邦制国家，但在党的组织上却是实行民主集中制，由于这种并行体制的存在，从而使得苏联在党的强有力的权力之下得以维系。但随着党代政体制的失效，苏共也发生了联邦化。至此，将苏联各加盟共和国维系在一起的“纽带”不复存在。

苏联在成立之初是存在一些局限性和矛盾，然而其解体的结局并不是从一开始就注定的。代偿机制在每个国家的制度设计及国家权力运行之中都是普遍存在的，但是苏联的代偿机制现象过于极端化，其制度之间的依赖性过于集中、单一。一个制度的存在过于以另一个制度的存在为前提，而这一制度的存在又过分以第三种制度的存在为前提，以此类推，苏联制度之间的关系就这样被搭建起来。这种单一的代偿机制的发展并不是意味着一定会导致政体的崩溃，而是只要选择恰当的改革方式，解开它们之间的关系链，也不一定会使苏联解体。而恰恰在于戈尔巴乔夫改革的不恰当触发了第一张多米诺骨牌的倾倒，最终引起一连串的政治倾覆，使得苏联解体。

注释：

1 罗伊·麦德维杰夫：《俄罗斯向何处去-----俄罗斯能搞社会主义吗？》，第238页，当代世界出版社，2003.

2 《苏联剧变新探》，宫达非主编，世界知识出版社1998年版，第407页。

3 《列宁全集》，第39卷第27页，1986.

4 罗伊·麦德维杰夫：《论社会主义民主》，第156~157页，商务印书馆，1982.

5 格·阿·阿尔巴托夫：《苏联政治内幕：知情者的见证》，新华出版社 1998版，第267页。

6 戈尔巴乔夫：《关于改革和党的干部政策》，苏《真理报》1987年1月28日。