中国西部特色小镇建设现状及发展研究

汪永臻

0 引言

近几年来，伴随互联网经济、创新经济活动日益广泛的展开，我国东部发达地区浙江省的地域经济活动，呈现出园区与社区融合、园区与景区融合的发展态势，这种新型的空间组织形式，赢得了地方政府的大力支持和创业者的积极呼应。2015年，浙江省首次提出了“特色小镇”战略设想，并制定了建设目标。2016年7月20日，住建部、国家发改委、财政部联合颁布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，决定在全国范围内开展特色小镇培育工作。毋容置疑，特色小镇作为城镇化发展过程中的一种新形式，对农村实现就地城镇化以及缓解城市人口、资源等压力，具有重要的战略意义和现实意义。而对于西部地区，存在地域空间单元、产业演进阶段、城镇化进程、科技创新水平以及文化要素融合等区情基础差距，那么，西部地区如何打造特色小镇？正确回答这些问题，有利于促进我国新型城镇化建设健康可持续发展。

1 特色小镇研究综述

法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁 ( Francois Perroux)是最早提出增长极理论的学者，他认为优先发展条件较好的地区和产业是发展区域经济的前提，然后将其培育成经济增长的核心区，最后以该区域带动周边地区经济发展，从而推进城市化进程;美国区域和规划专家弗里德曼( Milton Friedman)系统提出核心—边缘理论，该理论认为任何一个区域都是由一个或若干个核心区和边缘区组成的;加拿大学者麦吉(T.G. McGee)提出了“Desakota”概念，该理论认为在亚洲发展中的城市化是基于区域综合发展基础上的，其实质就是城乡统筹协调和一体化发展[1]。

哈佛商学院教授迈克尔·E·波特(Michael E.Porter)基于区域经济发展视角，提出了产业集群理论，该理论认为在某一区域的特定领域，获取信息、供应商、员工、公共物品等方面的优势，可以减少各类成本，并能有效应用各类生产要素，从而提升区域和地区的竞争优势[2]。这些理论研究，对于我国特色小镇如何发展提供了思路。

我国学者对于特色小镇的研究，已经有了比较清晰、全面和系统的认识。李强以浙江为例，研究认为特色小镇是加快区域创新发展的战略选择，也是推进供给侧结构性改革和新型城市化的有效路径，对高端要素集聚、产业转型升级以及历史文化传承具有促进作用，有利于经济平稳健康发展和城乡统筹发展[3]。马斌等认为特色小镇有别于行政区和产业园区，是城镇化发展到一定阶段的产物，是小城镇、重点镇的升级版[4]。赵佩佩等认为特色小镇是浙江在块状经济的基础上，由“一品一镇”的政策转化而来，提出陪伴、渐进、融合的规划设计方式改良[5]。盛世豪等认为从块状经济到传统产业集群，再演化到特色小镇的3个阶段，特色小镇是这一演进发展的必然结果，而产业发展是特色小镇的核心[6]。白小虎等认为特色小镇常常与特色小城镇相提并论，两者的主要区别在于空间属性不同，特色小镇是从“强县战略”转入“都市圈战略”之后空间布局优化的重要战略举措，顺应了城市群发展趋势，特色小镇需要产业、文化、社区和旅游功能的叠加，经济功能是特色小镇发展的首位和关键功能[7]。卓勇良认为，特色小镇是地方政府公共政策供给的逻辑深化和创新，提出特色小镇的发展与产业政策的创新、空间布局的优化是密不可分的[8]。王小章研究强调，特色小镇是政府主导下的城镇化过程。政府推动下的特色小镇带有浓厚的人为因素，认为特色小镇的建设是循序渐进、自然而然的发展过程[9]。闵学勤研究认为，特色小镇正面临有规划无文创、有产业无消费以及有特色无灵魂等棘手问题，提出应该从精准治理的视角提出要实现特色小镇治理主体多元化、智库化[10]。张银银等就特色小镇的培育发展问题，提出应该把握好长期与短期、产业与政策、市场与政府、个性与共性的关系[11]。苏斯彬研究认为，特色小镇要侧重人口、功能以及文化等要素，提出人地协调的城市化发展方式、公私合营的投资模式、“产城”融合的功能设置以及“有限”“有效”政府的发展思路[12]。李铁研究认为，特色小镇是以建制镇或村庄作为基础，在大城市周边或农村集聚区，日益形成的以特色产业为核心的一种小镇[13]。李鹏举等认为特色小镇作为多元协同的空间组织形式，利于节约空间交易费用，集聚整合高端创新要素[14]。卫龙宝等认为特色小镇就是一种发展平台，既是区域经济发展的新动力，也是其发展的创新载体，与新型城镇化战略息息相关，在新型城镇化建设进程中，能够克服传统小镇的发展瓶颈和弊端问题[15]。姚尚建等研究认为，特色小镇建设是地方城市化政策的一种探索，提出特色小镇应走治理合流道路[16]。高树军认为特色小镇还存在规划滞后，缺乏整体性、系统性的统一规划，规划质量不高，由于受制于行政管理体制，在行政资源配置体系中，特色小镇处于弱势，普遍存在资金、人才等要素和基础设施不足问题[17]。张鸿雁研究指出，要正确认识和驾驭特色小镇发展的规律，建构符合中国国情的特色小镇发展“文化动力因”;在生态优先原则下建构特色小镇的市民生活方式，使特色小镇具有“区域核”和“反磁力中心”功能;“以充分就业”和福民富同为要，使特色小镇既可宜居,又可创新创业，还能够成为中国文化根柢重构的场所[18]。史云贵指出政府主导下的特色小镇建设缺乏必要的产业基础和鲜明的特色产业发展方向，认为一些特色小镇不能有效发挥市场机制作用，特色小镇建设与投资的主体主要是县一级政府[19]。王振坡等认为特色小镇中还存在着突出的主导产业同质化现象[20]。张吉福以大同市为例，研究指出，大同市特色小镇建设要坚持6大原则、做到六个结合、培育八种特色模式,以期能为推动其在产业转型升级、增强发展新动能、提升有效供给能力等方面给予有益启发和探索[21]。周晓虹认为，特色小镇不同于其他发展模式，其最大的特点在于注重文化的创新和再造[22]。刘国斌认为，新型城镇化的发展，既要注重发展大中小城市和农村，更要注重县城和城镇的“亚核心”效应[23]。周鲁耀通过对比研究，明确“特色小镇”是区域开发的一种新模式，其具有统合利用治理要素、有效回应多元化公共服务诉求、合理解决政府市场与社会的关系、形成有效问责机制的优点[24]。付晓东等通过研究，指出根植性不仅特色小镇产业发展的依据，而且是小镇特色的根源[25]。

综上所述，国外学者注重区域发展的机制以及作用机理方面进行探索，而国内学者则大多将注意力主要聚焦在东南沿海发达地区，研究重点放在特色小镇的发展模式、意义、路径等问题上，并大多停留在个案研究、经验总结的范畴，往往缺少学理性分析。因此，本文借鉴国内外特色小镇研究的有关理论成果，将特色小镇发展的机制、作用机理与我国新型城镇化建设实际相结合，从区域经济发展的层面切入，深入分析我国西部特色小镇发展状况，并提出未来发展路径选择。

2 特色小镇的内涵及发展定位

特色小镇，从字面可以了解其关键就在于“特”。不论是住建部主导的特色小城镇，或是国家发改委主导的特色小镇，两者之间都围绕着一个核心，即以“特”字展开相应的工作，其内涵主要由以下6方面所构成。

2.1 产业“特”

特色小镇需培育发展的主要产业目标是国家新兴战略产业，其中包括新能源、物联网、互联网、金融、文化、教育、设计等，或者是传统经典产业中的某一行业乃至其中的某一环节，主要侧重于核心产业的集聚，而不是像产业园区或特色小城镇那样追求产业集群的完整性或产业链的集聚。

2.2 人群“特”

由于特色小镇偏向于新兴战略产业，其从业人员层次相对较高，通常以高智力者、高技能者为主，多有着高学历、高收入，或有着独特思想、才华，与特色小城镇的创业者与从业者的文化层次有一定的差异，特色小城镇基本都是伴随着改革开放的步伐发展起来的，其创业者草根性相对较强。

2.3 文化“特”

特色小镇与特色小城镇都对文化特色提出了要求，从目前的特色小城镇来看，文化主要体现在两方面，一是基于产业链集群所形成的一种产业自文化;二是基于当地人文所形成的一种旅游文化。而特色小镇在建立发韧期就对文化提出了要求，不仅要“特”更要“融”，也就是说既要有代表反映产业特色的文化，这是集聚力;同时又能融合所在地的人文特色，这是生命力，并将两者在小镇中融合为“特”。

2.4 位置“特”

特色小镇通常在选址上偏向于市中心边缘的地带，或是城乡结合的区域，或是希望依托特色小镇带动区域经济的区域。因此，在位置的选择上需要独特的思考，要基于特色小镇这一新经济抓手的核心思想进行规划，借助于区域的人文优势突出选址的“特”。

2.5 管理“特”

特色小镇从产业内容方面来看，主要是围绕着国家新兴战略方向进行打造，而这些产业的从业人员通常教育程度比较高，接受新生事物的能力强，乐于创新，对于科技有比较强烈的兴趣。因此，在小镇的管理层面需要充分考虑互联网、物联网、大数据、人工智能等趋势技术，借助于这些技术构建智慧管理的“特”，实现小镇的智慧化管理，并与智慧城市进行数据打通与共享。

2.6 功能“特”

特色小镇的主要功能是为在小镇的产业企业提供创业创新所需的办公场所及必要的公共重大装备、实验室、图书馆，包括生活、商业、教育、医疗，以及为从业人员提供的舒适、惬意的休闲和人居环境。特色小镇应是一种创业创新生态圈的空间载体，是集“产、入、文、商、旅、居”六位一体、高度融合发展的“复合生态系统”。

3 中国西部特色小镇建设现状

近年来，随着中央政府将特色小镇建设提升到国家战略而备受重视，地方各级政府积极响应，在全国范围内掀起了培育特色小镇经济增长点的热潮。2016年7月18日，三部委颁布的《通知》中，明确提出至2020年，将在全国范围内培育1000个左右的特色小镇建设目标，以引领全国小城镇建设发展方向。截至目前，住建部先后3次公布的国家级特色小镇数量已经达到740个，其中西部地区达到279个，占比37.7%①。

3.1 西部特色小镇发展政策解读

在国家特色小镇宏观战略背景下，我国西部地区12个省市特色小镇建设持续升温，次第出台了特色小镇建设配套政策，分别就特色小镇的总体要求、基本原则、发展目标以及保障措施等方面提出了具体的指导意见（见表1）。

从上表不难看出，中国西部地区各省市均能紧抓国家战略机遇，将特色小镇建设作为促进新型城镇化均衡发展、助推精准扶贫攻坚的重要抓手，还有个别省市将其列入“十三五”规划目标中，就特色小镇创建要求、基本原则、发展目标、建设任务、基本流程以及保障措施等方面，都提出了比较全面而具体的指导意见。深入解读西部各省市特色小镇发展文件精神，我们认为有如下特点:一是关于发展目标。由于西部各省市的资源禀赋、基础条件千差万别，因此，各地区确定的特色小镇培育数量差距较大。二是关于创建要求。各地区均在产业遴选、空间布局、创建主体、功能定位以及生态保护等方面提出发展基本要求。三是关于创建流程。在创建程序上，各地区没有太大的差别，都基本按照“申报—审核—考核—评估—验收”的流程展开。四是关于运营模式。各地区均坚持政府引导、市场化运作，明确每个特色小镇要以企业为主的投资建设主体，推进各个项目建设。五是关于政策支持。各省市主要从用地供给、财政倾斜、金融投入以及人才保障等方面为其特色小镇建设提供政策支持。六是关于保障措施。各省市重点提出了保证机制创新、加强组织协调、强化跟踪问效以及加强宣传引导等保障措施。

表1 2015-2017年西部地区省市特色小镇建设政策出台表

3.2 西部特色小镇发展类型分析

随着我国西部特色小镇建设的不断深入，小镇文化、产业以及功能定位等特色日益彰显，开始凸显出具有西部地域空间单元、产业发展阶段、城镇化进程、科技创新水平以及文化要素融合等发展类型，呈现出多样性发展趋势，诸如旅游休闲型小镇、健康疗养型小镇、商贸物流型小镇、科技教育型小镇、文化民俗型小镇、特色制造型小镇、能矿资源型小镇、边境口岸型小镇。具体可以细分为以下几种类型（见表2）。

4 西部特色小镇建设面临的挑战及未来发展基本判断

我国特色小镇建设，是新时代背景下新型城镇化的创新发展模式，是新常态下经济转型升级的有效抓手，是大众创业万众创新的大胆试点，面对东西部发展基础、发展阶段的巨大差异，西部地区特色小镇建设应该在学习借鉴的基础上，因地制宜的走出一条符合西部特点的发展模式。

表2 西部特色小镇建设类型表

4.1 西部特色小镇建设面临的挑战

4.1.1 经济基础薄弱

我国西部地区经济基础薄弱，不同类型的小城镇非农产业规模及技术水平普遍偏低，非农经济不成规模且发展速度滞后，城镇化的产业支撑严重乏力。西部很多小城镇仍然以第一产业为主，第二产业为传统加工业，第三产业则是为周边地区服务的传统餐饮业、商贸业等。甚至许多小镇只是作为一定农村区域范围的贸易集市，市场发育程度低，对周边地区的经济辐射和集聚影响不足。据统计数据， 2017年，东部地区十省市GDP占比重达52.56%;中部地区六省市GDP占比为20.97%;西部地区十二省市GDP占比为19.98%[26]。即东部地区有较好的产业基础，经济总量和质量仍然保持优势;中西部地区产业结构以第二产业为主，大多省份严重依赖能源、矿产等资源型工业，但西部地区经济发展水平整体落后于中部，同时，西部各地区经济发展差异也比较大，处于偏远地区的西藏、青海以及宁夏等西北省市经济基础相对薄弱。

4.1.2 投资环境低下

由于我国西部经济发展基础薄弱导致该地区整体经济落后，大多数小城镇的职能仍然处在初级发展阶段，诸如仅仅进行商品交换、物资集散、行政以及文教服务等职能，加上城镇本身财力拮据，“土地财政”也没有市场。例如2017年，土地购置面积排名靠后的省市为上海、宁夏、海南、甘肃、青海和西藏，土地购置面积不足200万m2，主要为一线调控城市及西部偏远省份[27]。严重匮乏的建设资金不能保证小城镇基础设施建设，城镇风貌极不协调，环境质量极其低下。出现道路狭窄，交通堵塞;自来水普及率低，排水设施不完善;绿化覆盖率低，人均绿地少;环保设施缺失，垃圾收集处理滞后等。如此不容乐观的小镇环境成为其吸引及承载人口及产业的最大瓶颈，使小城镇投资环境建设大打折扣。因此，投资和公共资源主要流向城镇化程度高的大城市，城镇化程度低的小城镇获得的发展资金要少得多。

4.1.3 人力资源匮乏

按照经济学有关理论，乡村人口向城市转移的主要动力来源于城乡收入水平的差距。由于西部小城镇建设所依赖的产业支撑十分缺乏，使小城镇经济发展动力不足，小城镇居民收入相应水平偏低，其略高于农村居民收入水平或者基本持平，难以形成对农村居民流动的强烈引力;同时，西部小城镇未形成工业规模经济，技术水平不高，发展后劲乏力，难以产生扩散效应，对劳动力的需求量偏小抑或是零需求，就业机会少之又少。因此，西部大部分省区面临着人口流失、人才短缺的现状，这在一定程度上与西部地区经济发展水平落后、人才管理机制缺乏等因素有直接关系。据研究，2015年全国各省份迁入、迁出的人数增减情况及其在该省总人口所占的比重，西部大部分省区呈现出迁出人口数量高于迁入人口数量的现象[28]（见表3）。

4.1.4 思想观念落后

西部地区农村人口受教育水平在全国处于落后地位，且劳动力专业技能训练也相当滞后，加之居住分散，交通及信息交流有限，整体经济水平又比较落后，导致人们意识保守，传统观念根深蒂固，很容易滋生守土安乡、不思进取的思想，更谈不上市场观念、竞争意识等城镇生活诉求。领导干部缺乏发展观念，对好的空间、好的作品缺乏意识，甚至不少地方官员不愿意花钱做规划设计，更愿意照搬复制。

表3 2017年全国各省市人口变动占全省比重表

4.2 西部特色小镇未来建设发展的基本判断

西部特色小城镇的发展应立足现有发展条件，充分尊重自身发展特征和面临的挑战，发掘潜在的资源禀赋，瞄准发展动力，明确特色产业发展定位，并优化城镇空间功能布局，改善投资环境以吸引大量人力资源。

4.2.1 镇域发展是特色小镇规划建设的基础保证

特色小镇建设要把产业发展作为核心。基于西部地区发展基础薄弱、产业支撑乏力的问题，特色小镇建设要立足区域、镇域单元，促进资源要素充分流动，助推城乡融合发展。结合区域、镇域资源，并汇聚资源要素，按重点分层次的建设特色小镇。在区域竞合发展背景下，抓住国家政策机遇，充分论证小城镇的发展模式、方向以及产业体系与专业分工，注重产业的内涵式发展方式以及可实施性，有方向分步骤的发展特色产业。

4.2.2 地域特征是小镇空间规划建设的内涵保障

我国西部地域文化厚重，特色小镇的空间品质打造要紧扣地域特征鲜明的空间设计。从宏观上考虑，应以空间发展战略指引规划建设。要注重城镇风貌的塑造、环境品质的优化、市政基础设施的完善等层面，并坚持城镇土地精细化利用等原则，同时结合有关产业、人口的城镇化对空间的要求，以及文化内涵的物化表达，制定出对特色小镇空间发展的刚性要求，以指导城镇空间建设;从微观上考虑，应以微观空间设计引导风貌塑造。要注重功能的空间形态、建筑景观的风貌、地域符号的设计等层面。规划应侧重顺应自然的整体格局、以人为本的空间尺度、建筑景观风貌控制、地标符号设计、景观环境设计和生态环保系统设计等方面内容。

4.2.3 脱贫攻坚是特色小镇建设的目标方向

基于我国西部劳动力大量外流、人才资源严重匮乏的现状，特色小镇建设要创造为当地劳动力提供充分的就业机会，实现就地就近就业创业。一是整合资源，吸引当地村民就业，实现农民就地城镇化;二是优化产业布局，有效配置城乡资源，细化空间管控;三是提供制度供给，修改并完善户籍管理制度、土地使用及流转制度、城镇建设投融资体制、社会保障机制、农村剩余劳动力转移以及城乡就业制度等问题。

4.2.4 人力资源素质是产业定位的决定因素

特色小镇规划的关键在于突出产业规划的核心地位，而产业规划中的人力资源是其创新、竞争的力量源泉。其一，规划中要认真论证特色产业发展方向问题，针对观念意识滞后、人才短缺、产业技术含量偏低等问题，要考虑对产业从业者进行补课，以提升当地人力资源综合素质。其二，制定有关激励政策以促进产业科技创新和人才聚集，从而提高当地人力资源素质，并积极引进有关人才，优化人力资源结构，以促进特色小镇的传统产业转型升级，达到由要素驱动向创新驱动转变的目标。

5 结语

西部小城镇目前所处的发展阶段决定了西部地区特色小镇建设首先必须突出重点，明确产业发展方向，凸显空间特色，解决周边居民就业问题。同时，提高小城镇的服务功能，让其真正承载起镇区及周边农村地区居民的幸福生活。

注释:

①12016年10月11日，国家住建部颁布了127个镇为首批特色小镇;2017年7月29日，住建部公示全国第二批276个特色小镇名单;2017年10月11日，住建部公示全国第三批337个特色小镇名单。到目前为止，中国国家级特色小镇数量已经达到740个。