我国养老服务人才培养的现状、问题与对策

王天鑫,韩俊江

(东北师范大学 商学院，吉林 长春 130117)

教育部等九部门联合印发《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》(教职成[2014]5号)后，我国养老服务人才培养力度明显加大，各类老龄服务人才明显增长。然而，我国老龄服务人才短缺的整体格局并没有改变，特别是养老服务人才供给严重不足，与加快发展养老服务业的要求不相适应，也与当前全社会对养老服务的迫切需求不相适应。健康老龄产业和养老服务业发展的关键是人才培养问题，只有完善的人才培养体系才能保证老龄产业稳步发展，从而满足社会对养老服务的需求。

一、我国养老服务人才培养现状

(一)老年人口结构决定养老服务人才需求

我国老龄化形势日益严峻，除了基数大、增速快之外，还呈现高龄化、失能化、空巢化的特征。截至2017年底，全国60岁以上老年人已达2.41亿，占总人口的17.3%，65以上老年人也已达到1.6亿。到2020年，我国老年人口总量将达到2.48亿，占总人口的18.5%，其中80岁以上老年人将持续增加到2900万，2030年增加到4300万，2050年抚养比将达到1.3∶1。高龄化还表现为老年人口在部分地区集聚，尤其是大城市老旧城区。据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，我国失能、半失能老年人约占老年人口18.3%，而且将持续增长到2020年的4200万、2030年的6168万以及2050年的9750万，失能刚需亟待解决。此外，目前空巢老人比例达到51.3%，未来该比例将达到70%，“4-2-1”结构家庭的空巢比例将会更高。我国空巢和独居老年人数量也将持续增长到2020年的1.18亿、2030年的1.8亿以及2050年的2.62亿。失独问题同样不可忽视。由于“4-2-1”家庭结构和计划生育政策影响的延续，到2050年，无子女、需要养老服务的老年人将增至7900万。但与此同时，中低龄健康活跃老年人口规模巨大，从第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果来看，低龄(60～69岁)老年人口占56.1%，达到1.25亿，除去4063万失能半失能老人以及3100万高龄老人，全国至少有1.5亿中低龄健康活跃老人，这部分老人将产生大量的旅游养老服务需求，也将推动健康养老产业发展。

(二)人才培养迫在眉睫

由于我国拥有世界上最多的老年人，因而养老服务需求量也居世界首位，对具备康复护理、精神慰藉等专业能力服务人才的需求量大，且时间紧迫。按照《全国民政人才中长期发展规划(2010～2020年)》要求，到2020年我国计划培养养老护理员数量达到600万人，培养社会工作人才数量达到150万人。而我国现有失能、半失能老年人口超过3700万，按老年人与护理人员3:1计算，养老护理人员的需求量超过1200万。然而目前国内护理人员总人数才不到100万，养老服务人员缺口极大，专业人才更是严重不足。从专业养老人才配备较为集中的养老机构来看，《2017中国民政统计年鉴》显示，2016年全国养老服务机构在院老人219.81万人，按照比例配置，目前入住养老机构的老年人就需要至少37万养老服务人员，而目前专业技术技能人员仅21万余人，机构养老服务人才缺口显著，供给现状堪忧。另外，我国目前登记在册的养老机构护理人员70余万人，养老机构入住老人与服务人员之比为7.8:1，人才队伍严重不足。从全国来看，我国各类养老服务人才的统计制度尚未建立，现有的养老服务人才数据存在统计不全、统计分类过粗等问题；依据相关政府部门统计口径，目前仅能对养老机构和设施的人员配置进行大致分析。养老服务人才在区域分布上差异明显，养老服务人才的配备滞后，养老机构的入住率不高。

表1 地方养老机构专业技术人员配比统计表

资料来源：根据全国及各省市《社会服务发展统计公报》计算得出。

(三)人才培养尚未形成体系

大体来看，目前我国养老服务人才培养普遍具有以下特点：一是养老服务劳动力多是40～50岁之间的农村进城务工人员，普遍缺乏基本的技术素质，而且年龄偏大。二是文化程度低。通过走访养老机构管理人员得知，养老一线服务人员大多为小学毕业，文盲也为数不少。据统计，全国取得大专以上学历护理人员平均占比仅为15.30%。三是医护人员、康复师、心理咨询师、营养师等专业人才严重不足。[1]全国社会养老服务机构中医护人员与其他工作人员的比例仅为9.14%；社会工作者比例更低，仅为3.14%。多数机构都没有实现专业护理、心理咨询、法律援助等专业服务人员的覆盖，专业化的养老服务机构更无从谈起。护理人员还保持在仅能提供帮助进食、沐浴、如厕等满足基本生理需求的日常照料服务，而对于更高的技术性需求，如康复训练、心理疏导等，大都难以胜任。面对技术性、专业性要求都较高的养老服务，大部分服务人员未经正规化、专业化的培训就上岗，缺乏相应的专业技能和基础知识，服务效率和服务质量自然无法保障。虽然我国已经正式颁布了养老服务人员相关从业标准，但推行难度较大，养老护理员持证上岗率很低。一些中、高等院校虽已开设了相应的养老服务专业，但专业范围还不够宽，报考率也不高，致使我国养老服务专业人才缺乏的现状短时间内还无法得到有效缓解。

2013年国务院35号文发布以来，我国一线养老服务人才的培养培训工作主要由两类主体来完成，一类是开设老年服务与管理等养老专业的各类中高职院校，另一类是由民政部门、人社部门、中国社会福利协会等部门主持开办的资格认定和培训教育。从两者发展现状来看，合计数量十分有限，远不足以满足行业需要。2016年全国养老服务机构和设施中，助理社会工作师、社会工作师人数分别为8047人和4077人，分别占全国助理社会工作师、社会工作师人数的3.7%、5.9%，相较于2011年的2097人和1256人，养老领域的社会工作者人数有明显增长，养老服务成为社会工作者工作的重要领域之一，但总量上仍有较大的增长需求。

(四)国家政策体系尚未完善

从国家政策支持的角度分析，目前中央文件涉及养老服务人才规定的文件主要分为规划指导和专项措施两个类别。规划指导类文件方面，养老服务人才队伍的培养与建设的指导意见均置于政策保障板块，并未作为重要任务特别提及；专项措施类文件方面，目前教育部等部门出台的三项政策都重点关注于养老服务人才学历式教育的培养渠道，缺乏明确的职业化引导文件。

表2 相关养老服务人才培养各类中央文件汇总表

二、我国养老服务人才培养面临的主要问题及原因

(一)一线养老服务人员“三低三高”现象突出，专业化水平欠佳

在机构从事护理服务的一线养老护理员是现阶段我国养老服务人才队伍的构成主体，“社会地位低、收入待遇低、学历水平低，流动性高、职业风险高、年龄偏高”等问题直接制约了其专业化水平的提升。社会认同感低、薪资低影响服务人员的稳定性。由于我国过去的养老服务需求项目较为单一，对技术水平要求不高，导致现在仍有很多人认为养老服务是伺候人的工作，尤其对年轻人而言，似乎从事这一职业不够体面；在传统观念的影响下，多数学生和家长认为养老服务行业发展空间小、前途渺茫，造成了高学历人才的流失；长时间压力大、薪酬低、前景暗淡的工作环境，导致离职转岗频繁——新入职的高职院校养老相关专业学生一般工作2～3年便离职转岗了。待遇低是养老服务专业人才匮乏的重要原因。[2]养老服务从业人员收入水平普遍较低，而且大部分养老机构不肯为养老服务人员提供社会保险，如此自然很难引进高级专业人才，人才流失也是必然的。而且，目前养老服务人员的工资标准并未按专业技能水平划分档次，在工资待遇上基本没有考虑工龄长短、是否考取从业资格等因素，因而无法有效调动从业者提高自身的专业水平及职业素质的积极性。对于收费较低的民办养老机构而言，提供高薪就意味着亏本，没有高薪就难以吸引人，更遑论留住人。绝大多数养老服务从业人员缺乏职业认同感，阶段性就业者居多，随时可能走人，流动性很大。调查发现，大多养老陪护人员平均单日工作时间在8小时以上，其中医院陪护大多实行包干制，即以24小时为周期倒班，工作时间内负责满足老年人的全部照料需求。对于养老机构，往往需要护理员一对多地提供服务，工作强度大，失能半失能老人的照料难度更高。从全国来看，养老机构的服务质量无法保证的原因是多重的，既在于养老护理员的质量和数量未按标准配备，也在于政府的补贴不够具体和高效。若不对养老服务的专业人才和普通人才进行细分，在待遇上、职业发展上加以区别，就难以实现养老服务的专业化发展。

(二)后备人才培养力度较弱，职业化、市场化不足

我国目前养老服务人才的培养相当滞后，与迫切的养老服务需求相去甚远。第一，国内大、中专业院校开设与养老服务有关课程的极其有限，远远满足不了国内专业人才培养需求。目前老年服务以职业型人才培养为主要方向，多设置在高专、高职院校，2000年才开始首批高专、高职教育教学改革试点，开设了与老年服务和管理相关的专业。之后63所院校也相继开设了老年服务、管理专业，但仅占高职院校总数不足5%的比例。培养规模还远不能满足社会服务需求。在对其开设老年服务与管理专业情况调查中发现，2012～2014年，连续3年开展该专业招生工作的仅有20多所院校，在校生平均人数只有81名，有超过22%的院校该专业学生不足50名，另有超过22%的院校无在校生。目前，我国开设养老服务相关专业的高职院校仅有32所，所有院校老年服务与管理专业毕业生总数仅有4554名，而在校生总数目前仅有3638名；中等职业院校仅有25所，总计年招生数仅约2500人。第二，养老服务人才培养层次相对单一，未形成健全的人才培养体系。专业设置不够完备，缺少老年服务与管理专业的设置。相关专业研究生课程设置更是少之又少，个别高等院校在人文社会学下设置老年学研究方向，有的是在护理学院下设老年医学、老年护理课程，有的是设置老年医学专业，有的是单独设老年学专业。上个世纪末之后，也有一些高职院校试图开办老年服务相关专业，养老服务人才培养工作自此开始起步，办学模式大多以职业教育为主，办学层次大多数是大专或中专。当下，除少数职业院校设置了家政服务、社区康复、老年服务与管理、护理等相关养老服务专业外，真正高层次的养老服务人才科研基地、培养基地严重不足，这也极大制约着师资队伍的建设和高层次人才培养。第三，科研力量薄弱，师资队伍不足，养老服务人才培养的质量也不高，跟不上社会发展的步伐。目前，国内只有少数高校开设了老年学相关专业的硕士和博士研究生教育，包括中国人民大学、杭州师范大学等，但招收名额相当有限；科研机构稀缺，养老服务师资培训基地在全国范围内尚属空白，师资短缺直接制约着养老服务专业的建设和发展。另外，国内中、高职院校即使开设了养老服务专业，却依然面临着前期招生难、中期培养难、后期就业难“三难”的尴尬境地。

(三)专业养老服务管理人才能力不足，数量严重匮乏

目前，我国的老龄化程度已经相当严重，全国养老机构管理人员12万余人，养老服务人才市场却没能及时形成。养老服务人才成了当前国内最抢手的人力资源，越是市场化经营程度高的养老院越需要有经验、会管理的高级人才。而当前养老管理、经营、服务人才的不足严重制约着养老服务多样化、专业化的健康发展。针对养老专业管理人员的培训较少，现任管理者又往往缺乏组织化和标准化管理能力。养老机构因招聘不到好的养老管理、经营、服务人才，就只有退而求其次，用其他专业人才来替代，而其往往不适应现代养老及其养老机构经营管理要求，造成机构无法盈利，甚至走向倒闭。许多民营养老院的服务人员以临时工居多，而公办养老院的护理服务人员属于事业编制，出工不用出力。另外，我国养老机构的管理水平差异较大，落后地区敬老院的管理者与东部发达城市的民办养老机构管理者相比，专业化水平差异明显。专业化的养老机构管理人员严重缺乏，已经成为制约养老机构发展的重要因素。

(四)我国养老服务人才配置的整体规划缺失

现阶段，我国尚未建立起全国范围内的养老服务专业人才配置体制，主要依靠市一级政府在辖区范围内配备人力资源，养老服务专业人才整体规划的缺失限制了养老服务专业人才的全国统一配置，弱化了全国范围内养老服务专业人才的有序流动。首先，我国尚未建立专门的养老服务人才配置管理机构，各地区养老服务专业人才管理混乱，缺乏统一有效的管理机制，在一个地区因服务质量不合格而被禁止从事养老服务的人员可以到其他地区重新开展服务活动，这使得接受养老服务的老年人的合法权益很难得到有效保障。其次，全国性统一配置标准的缺失使得各个地区养老服务人才的水平参差不齐，其发展空间受到限制，从而造成了人才流失到其他领域的现象屡见不鲜。再次，养老服务人才配置整体规划的缺失也造成了人才资源的浪费以及地区差距的加大，经济发达地区的养老服务人才数量多、服务质量相对较高，经济欠发达地区养老服务人才数量不足、服务质量相对较差，这种状况制约了我国养老服务质量的整体提升。

三、我国养老服务人才培养的对策建议

实现养老服务人才培养的专业化，需要根据目前不同养老服务需求，结合养老服务产业自身的发展规律，建立以生活照顾人才为主体、以医疗护理人才为支撑、以外联服务人才为依托、以机构管理人才为重点、以教育培训人才为保障、以政策投资人才为补充的人才培养体系。从实际出发，依托于社区，以职业培训为重点，加快推进专业养老服务人才培养体系建设，尽快实现年度培训养老专业人才达到百万，并争取在几年内基本满足养老服务的目标。

(一)政府层面：加大政策支持，加强专项资金保障

建议中央和地方人民政府增加养老服务人才的职业教育专项经费，继续完善养老服务从业人员的各项职业培训补贴政策，明确补贴经费。将养老人才职业技能培训项目纳入精准扶贫重要领域，设立专项资金开展养老服务人才培训，促进贫困人口尽快通过就业脱贫。各级政府应建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度，完善培训机构贴息贷款、融资机制，对职业培训教材研发、专业技能比武等基础工作予以支持。同时，通过税费减免等优惠政策吸引社会资金，兴办各类养老人才教育培训机构。

建议推动各类养老服务组织或企业开展学徒制、集中培训等经常性培训，健全企业职工培训制度，加快提升在岗养老从业人员的技能水平。支持建立养老从业人员在职培训误工补贴，促进在职人员参加培训。建立技能补贴等制度，鼓励用人单位细化养老服务人才专业等级考核定级制度，形成专业等级与待遇挂钩的激励机制。将养老从业人员的在职培训纳入到各类养老服务星级评定范围，推动养老培训组织与养老服务机构长期合作，进而形成长期定向、专岗培训。

(二)高校层面：规范专业教育，重视中医养老

建议充分发挥现有教育资源优势，重点依托相关职业院校、开放大学和本科院校，加大对老年护理与管理专业学科建设的政策扶持，扩大教育规模。鼓励部分本科院校向专业技术类高校转型，将本科阶段的老年服务相关专业作为建设重点。[3]健全专业设置随产业发展动态调整的机制，通过专业学位研究生的方式逐步培养产学结合的综合型养老产业管理人才。[4]借鉴日本及德国双元制的职业教育等国际经验，通过合理化课程结构和学时比例，增加专业实践教学，着重培养养老服务人才的职业能力，实现规范性教学。通过免除学费等方式鼓励学生报考养老服务与管理专业。

医学院校应充分发挥其人才培养的优势，整合教育资源，将人才分类培养与分层培养相结合。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)中提出“加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专业人才”。截至目前，全国范围内开设老年管理与服务等相关专业的院校有39所，但基本以中职和高职为主。虽然部分本科院校开设了心理学、营养学等相关专业，也培养了一批高层次硕士、博士人才，但并非专业从事养老服务的人才。而且当前设有中医养老服务专业的本科以上层次教育少之又少。因此应支持在条件允许的医学类院校开设中医养老专业，形成全国范围内的专业联盟，并制定统一的课程标准和体系，以基地建设促高层次养老服务人才培养。

(三)企业层面：促进校企合作，搭建实践平台

推动职业院校与行业企业共建研究机构，加强对养老从业人员的职业教育理论研究和政策研究。发挥行业协会的作用，通过授权委托、购买服务等方式，将养老从业人员以及教师资格标准、培训教材开发等工作交给行业协会，给予政策支持并强化服务监管。提高养老人才培养的信息化水平，支持与专业课程配套的虚拟仿真实训系统开发与应用，通过远程培训、在线培训等方式增加养老从业人员的培训渠道。加快建立就业导向的教学质量评价检查制度,运用新媒体和互联网+、国家养老专业资源库、远程教育系统，创新人才培养模式，面向社会实体、院校推行网上授课、手机答疑，开拓学习新路径。[5]

从企业视角来看，高校教学要以能力为考量、以就业为目标，建立和完善定期评价检查制度。以评促建、以评促改、规范教学，促进教学培训质量的提高。实施养老服务人才培养“产教融合、校企合作机制创新行动计划”，成立“中国现代养老职业教育集团”，统筹健康养老职业教育发展。与养老机构建立校企联合招生和招工机制，建立校企深度合作的“双主体”管理体制，建立融合协调、一体化育人机制，在养老护理员国家职业资格证书取消后，探索建立养老服务人才职业水平评价制度，建立院校学业证书和职业水平评价证书的“双证书”体系。

(四)社会层面：多元培训主体，畅通就业渠道

推动以培训基地为重点的多元培训主体全面开展职业培训。在老龄化程度较高的区域性中心城市、地级城市以及经济较发达的地区，改造形成示范性实训基地，为各类养老服务机构提供人才鉴定服务和技能示范服务。[6]支持企业、社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业培训机构及相关教育集团，提供专业化养老服务人才岗位技能培训和提升服务。充分发挥政府捐资、补贴和购买服务的优势，加强对各类培训主体在招生、收费、培训等环节的支持，推动多元培训主体健康发展。

依托社区对有养老服务需求的老年人进行健康等级评估，建立由社区医生、老年社会工作者、康复师、养老护理员等专业人才为主的老年人护理需求等级评估队伍，对老年人的需求和健康情况进行分级分类；设立社区服务规划师岗位进行服务资源协调，根据老年人的服务需求和健康等级匹配社区服务、居家上门服务或机构服务，将社区变成养老供需衔接的平台，实现养老服务供需之间的有效对接，通过岗位需求吸引年轻力量到养老服务领域就业。