我国实现“住有所居”的现实困境及政策反思

黄建宏

(中共广东省委党校，广东 广州 510053)

目前，住房问题已经成为城市居民最关心、最直接、最现实的利益问题之一，要让住房改革成果真正以公平方式惠及全体人民，从而朝着社会主义共同富裕的目标逐步前进，必须重视并着力解决城市住房问题。党的十九大报告强调：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”“房住不炒”作为国家将长期坚持秉承的一个理念，意味着房子将回归居住属性。房子回归居住本源是当前党和政府纠正住房过度市场化的必然要求，但仅仅依靠市场并不能实现全体人民住有所居，对于一些不能通过市场获得住房的群体只有依靠政府二次分配才可能真正实现住有所居。

一、制度转型与住有所居：历时性陈述

为了避免资本主义国家所出现的种种弊端，新中国走上了一条与西方资本主义社会完全不同的道路，这种道路受马克思主义思想的引导，在成立初期放弃西方资本主义自由式的市场模式，建立起了由国家单一控制的再分配经济。这种分配经济的主要特点是，住房供给主体是国家并不是开发商，住房并非属于商品，不能在市场上进行自由交易，员工只能从单位或国家手中分得福利房，但只能租不能买，员工需要向国家上缴数额不大的象征性租金。这种模式下，实现全民住有所居完全依靠国家力量，即国家首先将住房投资资金划拨给单位，而后单位所建住房的分配由员工对国家的贡献大小来决定，影响贡献大小的两个主要因素是行政职位和工龄，行政级别越高及工龄越长的员工越可能提前实现住有所居。一般地，行政职位决定员工能够获得何种住房，而工龄则影响员工何时能分配到住房。另外，婚姻及家庭规模在某种程度上也会影响住房分配结果，但由于家庭因素与员工的贡献大小无关，其对住房分配的影响力远远不如行政职位和工龄。再分配经济体制下的城市住房分配并不符合市场的收入不平等逻辑，收入与住房产权获得不但没有关系，而且还可能呈负相关。[1]

实现全体人民住有所居完全取决于国家再分配，其具体过程是：单位向国家提出住房建设申请，由国家进行统一划拨，单位再按照国家划拨数额决定住房建设总量，建成后的住房分配则主要受员工在单位内的行政级别影响，由单位负责管理和分配。这种实现全民住有所居的模式实际上存在着两个层面的不平等：一是不同单位之间的不均衡，行政级别高且规模较大的国有企业能从国家那里分得较大数额的住房投资金，员工更容易实现住有所居；二是单位员工之间的不平等，由于住房获得权受员工正式官方地位影响，致使干部在分房时享有特殊待遇而普通工人几乎没有优先权[2]，普通工人较难实现住有所居。而且值得一提的是，由于当时国家采用“生产第一、消费第二”的发展思路，住房被看成是消费品而不受国家重视，住房投资额占国家总投资额的比例并不高，致使住房供给效率极为低下，住房全民共享仅仅是一种低水平的、低层次的共享。

既然计划经济时代单一的住房再分配模式不能很好地实现全体人民住有所居，党和政府从20世纪80年代初开始转变发展思路，改住房国家供给为市场供给，逐步推行以市场为导向的住房改革。从此，住房由福利品变成了商品，供应主体变成了私人开发商，雇主(单位)并不需要对员工住房需求负责，雇主与员工仅仅是一种单一的经济关系，雇主提供给员工的是工资，员工则根据工资收入从市场上自由选择租赁或购买，员工被视为“理性经济人”，在固定预算下会最大化其住房选择效用，住房既是消费决定，也是投资行为，家庭收入、财富及市场环境(相关住房价格)是影响居民住有所居实现的重要因素。[3]在中国转型时期，除市场之外，再分配力量通过单位平台同样会影响人民住有所居的实现。一方面，单位既对员工提高工资，又向员工提供具有福利性质的住房，国家与单位之间又开始建立起土地资源和贷款的供给关系；另一方面，新兴开发商既向员工又向单位提供市场房。[4]

上述分析表明，实现全体人民住有所居主要有两种模式：一种是再分配模式，这种模式将实现住有所居的全部责任交给国家，由国家来统一建造和提供，但因其效率低下而被抛弃；一种是市场模式，这种模式将住房建造责任交给私人开发商，住房获得取决于住户自身市场能力，现实中只有那些市场能力较强的住户才能实现住有所居。市场实现模式有一个显著的特点，就是那些市场能力较弱的住户在高房价面前只有在国家力量干预下才能真正实现住有所居，即国家为弱势群体提供具有保障或福利性质的住房。

二、实现全体人民住有所居：当前困境

20世纪80年代，中国开始释放市场能量，以市场模式化解计划经济时代所累积的住房问题，由此形成了转型经济体制下的混合住房供给模式，这种供给模式下的资源分配同时具有再分配和市场两种特征，个体资本涉及经济、政治、社会甚至空间资本等都会左右居民住房获得。另外，国家宏观政策、地方政府行为及单位等制度因素也同样会左右住房市场分配。这是一种双轨式的住房供应模式，市场和再分配对于实现全体人民住有所居均做出了贡献。

双轨式的住房供给体系是指制度(再分配)供应模式与市场供应模式并存，市场供应模式由住户家庭收入水平决定，但制度供应模式表现得相当复杂，可从两个层面上解读。一是单位层面的供应模式，单位在市场化改革以后仍以“自建房”“折扣商品房”“房改房”等住房福利的形式继续介入住房市场，这种供应模式更多地取决于员工在体制内的位置能力/行政能力。二是政府/国家层面的供应模式，国家/地方政府通过保障性住房来调节住房市场，分配的逻辑是“弱势优先”，但因双轨供应模式存在“寻租”空间，保障性住房的分配也与住户的位置能力有关。显然，对于双轨式住房供应模式，可根据位置能力和市场能力将住户划分成四种类型(见图1)。

图1 转型体制下的四种住户类型

一是“强市场强再分配”住户，这类住户收入水平较高且能得到再分配制度的照顾，属于中国转型时期典型的“双强”家庭，多见于国有垄断企业的权力精英。二是“强市场弱再分配”住户，这类群体依靠自身市场能力从私人开发商手中满足住房需求，并没有获得再分配制度照顾。三是“强再分配弱市场”住户，这类群体主要享受体制内国家住房福利，但收入水平并不高。四是“弱市场弱再分配”群体，与“双强”家庭相比，这类群体的收入比较低且无法得到再分配制度照顾。虽然中国共产党和政府从1994年开始提出经济适用房供应体系建设，1998年则明确提出建立以经适房为主的多层次城镇住房供应体系。但2003年之后，伴随房地产被确定为国民经济支柱，经济适用房逐渐被商品房取代，住房供给开始走向过度市场化，因而出现了第四类群体，其居住需求被政府忽视。到2007年，房价的快速增长及人民住房问题日益突出，致使党和政府开始意识到保障性住房建设对于实现全体人民住有所居的重要意义，提出了加大保障性住房建设的举措，但因有些保障性住房建设并没有考虑住房贫困者的实际需求而空置现象频频出现。

住房市场化改革意味着实现全体人民住有所居，主要依靠市场力量，因为市场讲求效率，只有借助市场手段才可能把住房蛋糕做大，这是实现全体人民高水平住房共享的前提。市场经济体制下实现全民住有所居的逻辑是：那些市场能力较强的群体应该通过自身能力从市场上实现住有所居，但那些市场支付能力较弱的家庭只能通过政府二次分配来实现住有所居。这种住有所居的实现逻辑是当前中国市场化改革时期城市住房政策设计思路，也是福利资本主义国家实现全民住有所居的惯用做法，即政府通过再分配手段来解决市场“失灵”。但鉴于中国转型时期特殊的制度模式，当前实现全民住有所居的设计思路仍存在许多问题。

一是住房保障或福利输出给不该接受保障的群体，这类群体就是第一类家庭，他们不但收入水平高且得到再分配制度照顾，这是一种典型的制度保障“过度”现象。二是由于只有满足一些条件才有资格获得政府保障房，这些条件有本地城市户口、收入水平等，这就导致那些低收入水平的农业家庭以及介入保障房和商品房之间的“夹心层”被排除在保障房之外，这是一种典型的制度保障“缺位”现象，政府保障房并没有实现全覆盖，仍有部分群体不能实现住有所居。三是部分群体通过再分配制度途径获得超额的住房资源，属于典型的制度保障“错位”现象，已远离住房制度设计的初衷。因此，根据十九大报告的要求，实现全体人民共享住房改革发展成果，让全民住有所居，必须解决好保障“错位”、保障“缺位”及保障“过度”等现象。

三、实现全体人民住有所居的政策反思

鉴于近年来居高不下的房价及城市住房两极分化日益严重的事实，住房政策“应如何设计”才能真正实现全民住有所居，已成为党和政府、社会人士及学术界关注的焦点。理论上讲，住房政策的设计与住房供给、分配模式息息相关。在纯粹市场经济体制下，住房市场分配模式占支配地位，居民收入的高低与住房获得的多寡呈正相关，住房市场的不平等结构与收入的不平等结构几乎完全重合，高收入群体是住房获得的绝对“赢家”，这是典型的市场“失灵”现象，在这种情况下，国家住房政策的重心应是为低收入群体提供制度支持。与此不同的是，在再分配体制下的住房投资只能由国家统一划拨，国家是唯一合法的住房供应主体，住房分配按照行政等级标准进行。在这种情况下，泽林尼提出纯粹再分配经济体制下实现全民住有所居的配方是引进市场机制[5]，市场供给模式被看成是解救再分配供给模式缺陷的“灵丹妙药”。

中国从计划经济体制向市场经济体制转型，市场在住房资源配置中起到了决定性作用，那些不能从市场上实现住有所居的群体自然需要政府的再分配来解决，即政府要加强保障房建设，通过增加建设总量来应对保障房供不应求的局面。但如何增加是一个难题，资金筹集就是其中困境之一。具体来说，可纳入地方政府财政预算，并以“地方立法的形式”保证保障房投资额比例；发展住房基金项目，并把大部分土地出让金、房产交易税等纳入到住房建设基金项目中，做到“取之于民、用之于民”；借助金融手段增加保障房融资途径，并调动政府和民间社会力量(城市居民)通过融资方式参与保障房建设，从而实现保障房建设资金来源的多元化。[6]

党的十九大报告指出：“应建立多主体供给、多渠道保障的住房制度。”构建多元化的保障房供给模式已经成为当前党和政府增加保障房总量及实现全民住有所居的一种手段。除了房地产商参与建房外，还应积极鼓励政府、单位通过集资或自建的方式参与提供保障房。但这些保障房应如何分配？再分配制度与市场相互强化所导致的“双强”现象及制度保障“错位”所造成的“超强制度”现象要求明确规定保障房分配问题，以防止强势群体违规占有超额住房。首先，中国城市无个人实名信用系统的“硬伤”是影响城市保障房公平分配的重要因素，收入划分标准及资格审查制度的严格建立势在必行。其次，分配过程的“监督缺失”易造成“不该享受的人享受，该享受的人得不到享受”的局面，针对这种现象应加强政府监督力度，应制裁这些不应该享受的人，“定罪”策略不失是一种好方法，以住房保障法或住房保障条例为依据，通过法律手段制裁骗取保障房者。[7]总之，保障房分配要真正落实“个人如实申请、社会公开监督、政府严格审核、社区群众评议、违规操作必纠”的原则。

如何真正解决保障房的保障“缺位”问题？当前保障房的制度设计主要是针对低收入家庭，保障资格有收入界线限制，绝大部分的城市中等收入者被排除在政府制度保障之外，考虑到这类家庭在高房价现实背景下的购房能力愈显不足，政府应扩大住房保障范围，纳中等收入家庭进入住房保障体系，从而真正实现再分配制度与市场的“无缝”衔接。保障范围的扩大既要覆盖中等收入“夹心层”家庭，而且要打破长期以来的户籍藩篱。受户籍制度分割影响，城市外来人口尤其是农民工的住房需求被政府再分配制度排除在外，基于此，近年来各地开始探索公共租赁房建设、加快解决新就业人员和进城务工人员等家庭住房状况的举措应受到鼓励。

保障房应以何种形式来帮助政府实现全民住有所居？这是一个值得讨论的问题。党的十九大报告明确要建立“租购并举”的住房制度，这就改变了过去只注重保障房租赁而忽视产权出售的做法。其实，贫困者只有拥有自己的资产才能真正对生活充满信心，住房产权确实具有许多社会福利效应，政府完全可以探索保障房产权出售模式或建立共有产权模式来满足贫困群体对产权的需要。甚至现有廉租房保障可采用先租后售模式，即明确贫困户能够最终购买廉租房，并为其建立专门租金帐户，前期已上缴的租金可累积成为日后购买廉租房的成本。[8]