行政“不作为乱作为”现象的制度分析

正式制度、非正式制度与行政“不作为乱作为”：一个分析框架

本文主要从正式制度与非正式制度的角度建构行政“不作为乱作为”的制度分析框架，认为导致行政“不作为乱作为”的制度因素主要包括以下六个方面。

（一）规章制度滞后

从简约的角度来看，正式制度就是为社会的稳定和秩序提供的一系列规章制度。政府代理机构既可以使用权威命令或法律力量对人们的行为实施硬约束，也可以通过提供激励或指导这类软约束来影响人们的行为。因而，关于制度规则本身质量的高低和制度执行机制健全与否成为影响制度目标实现的关键变量，也构成行政行为在正式制度层面上的主要观测变量。质言之，行政“不作为乱作为”的发生从正式制度层面来看，主要是由制度规则滞后和执行机制缺失所引致的。具体而言，制度设置过于宽泛，针对性、可操作性、配套性欠缺，前瞻性不足；制度执行的监督、评价和追究机制缺失；以及相关制度主体在制度设置、执行和落实环节的责任缺位等都有可能导致行政主体产生“不作为、乱作为”的行为。

（二）职业道德缺失

作为一种非正式制度，职业道德是专业规范的替代词。在制度经济学理论中，规范是建立在利益相互期待之上的，属于一种群体的规范，目的是为了增进整个群体的共同利益。通过限制合作伙伴的异常行为，关系交换规范得以降低交易成本，并增强他们承诺合作的意愿。在社会中存在许多为了增进群体共同利益的组织机构，尽管缺乏强制力，但这些组织可以通过同行压力来影响他们的行为。在行政活动中，这种专业规范就是公务员职业道德规范，通过对公务员给予职业操守的规定，使其在职责范围内履行本职工作，规避“不作为乱作为”行为，从而能够起到一种“同行压力”的功能。由此可以说，行政“不作为乱作为”的发生根源之一就在于公务员职业道德缺失。依据我国现行公务员职业道德的主要内容（坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁），导致行政“不作为乱作为”的职业道德缺失变量可以从信念动摇、精神懈怠、作风漂浮、违规违法与服务意识欠缺等五个方面进行观测。

（三）社会关系扭曲

社会关系，抑或社会网络关系、关系，从某种程度上具有相同含义，是指透过人际嵌入关系的运用，建立社会资本以及形成财富的创造。在制度经济学理论中，网络关系是集团为了维持其竞争优势而与其他集团建立长期关系的结果。共同的背景，如相似的种族、地域、意识形态、专业或历史渊源等，是建立网络关系的最普遍的基础。一旦市场交易关系与社会网络关系相碰撞并强势渗入或覆盖后者，社会网络关系极有可能发生扭曲，亦即，市场交易活动全方位进入家庭、家族、地方、宗教、同乡等社会网络关系的范围之中。在这种状况下，对于把控不严的行政个体或组织来说，社会网络关系将是可资利用的重要的社会资源。由此，人情关系异化、权钱交易盛行、行政“不作为乱作为”的行为将不可避免地发生。鉴于此，导致行政“不作为乱作为”的社会关系扭曲变量主要可以从市场交易泛化与裙带关系盛行两个方面来观测。

（四）模仿行为悖逆

制度经济学理论倾向于把组织模仿行为看作是对环境不确定性的自然反应。当环境不确定性导致组织无法获知某一行为对效率的影响时，组织更有可能学习和模仿其他组织以获取相关信息。一般来说，在一个连续的决策模型中，每个理性的决策制定者都会关注由先前决策制定者所制定的决策并据此做出自己的决策，这是因为其他的决策者可能有一些对其来说很重要的信息。这就是模仿行为，也称“羊群行为”。作为组织形态的一种，行政组织同样具有投资“羊群行为”的可能，比如模仿别的官员的“为官之道”。Haunschild ＆ Miner 在1997年首次将模仿规则分成三大类——频率模仿（“大多数做，我也做”）、特征模仿（“某一类型的组织做，我也做”）和结果模仿（“结果好的做，我也做”）。每种模仿规则都有正向功效和负向功效之分。相较于企业组织之间竞争择优的正向模仿功效，行政组织及其人员之间的模仿行为更趋向于某种机会主义或投机取巧，与模仿的本质内涵相悖逆，表现为一种负向功效。这种负向模仿行为在实践中极易滋生行政“不作为乱作为”现象。由此，导致行政“不作为乱作为”的模仿行为悖逆变量主要可以从频率模仿悖逆、特征模仿悖逆和结果模仿悖逆三个方面来观测。

（五）认知能力低下

制度经济学理论认为，制度的认知范畴是指某种广泛共享的认知结构，就是凭借这种认知结构，特定组织领域的行动者得以理解他们的世界。简言之，这是一种被认为是理所当然的、用于判断的普遍信仰体系。认知或制度的相似性使得组织之间的交易变得更加容易，并且被认为是合法和有信誉的。同样，能力模型理论认为，不同的层级所具备的能力是不同的，尤其在科层制中，基层、中层、高层人员所具备的能力迥然不同。因此，对不同层级的能力内涵需要正确认知。在行政活动中，行政人员的认知能力对于行政目标的实现至关重要。认知模糊、能力低下，是导致行政“不作为乱作为”的重要根源之一。一般来说，公务员的认知能力主要包括社会认知（对复杂社会环境的认知）、职业认知（对职业归属的认知）和自我认知（对“人职匹配”的认知）等三种能力。因此，导致行政“不作为乱作为”的认知能力低下变量也主要可以从这三个方面来观测。

（六）组织文化落后

组织文化是组织软实力的重要体现，其先进落后与否对组织目标实现具有重要的影响。为了与前述规章制度（制度文化的载体）相区别，这里的组织文化侧重于理念或观念文化。制度经济学理论认为，组织文化落后抑或差距，不仅会产生与信息收集和沟通相关的额外成本，使内化变得困难，而且会阻碍组织的惯例化运行。在行政活动领域，落后的组织文化主要表现为官僚主义、政府本位与权力本位，它们是与民本位、社会本位、权利本位等现代行政理念根本对立的。这些落后的组织文化极易腐蚀行政人员，使其产生“做官当老爷”、“官贵民贱”、“人治”等不良思想和作风，进而滋生“不作为乱作为”的行为。据此，导致行政“不作为乱作为”的组织文化落后变量主要可以从官僚主义、政府本位与权力本位三个方面来观测。

行政“不作为乱作为”现象解析：基于制度分析的视角

通过运用QSR NVivo 10对行政“不作为乱作为”的文本分析，发现导致行政“不作为乱作为”的制度变量并不均衡。具体而言，本文的研究发现主要包括以下四个方面。

（一）精神懈怠是行政“不作为乱作为”现象产生的最主要根源

“精神懈怠”的“材料来源”和“参考点”是所有节点中最多的。材料文本数量中超过一半都有“精神懈怠”的相关报道。诸如“有些党员干部甘当‘南郭先生’，以规定多、约束多为借口，怕担风险、怕丢帽子”；“宁肯不干事也要不出事”；“不求有功、但求无过”；“少数党员干部甘当‘太平官’，工作不在状态，进取意识不强”；“工作时间、工作场所玩手机，上网浏览与工作无关的网页”等。可以说，精神懈怠是诱发行政“不作为乱作为”的温床，构成行政“不作为乱作为”现象发生的主因。

（二）作风漂浮、违规违法、权力本位与职业认知能力低下是导致行政“不作为乱作为”的重要原因

作风漂浮、违规违法、权力本位与职业认知能力低下等4个节点仅次于“精神懈怠”，构成行政“不作为乱作为”现象发生的重要原因。“作风漂浮”突出表现为“作风不实、推诿扯皮”；“对重大决策部署‘不落实’”；“搞‘形象工程’‘政绩工程’以及违反八项规定精神”；“表面认真做事，实则‘出工不出力’”等。“违规违法”突出表现为“少数领导干部非法集资、违规投资入股，获取不当利益”；“一些乡镇街道违规滥发津补贴”；“公务接待不够规范，违规列支礼品费用”等。“权力本位”突出表现为“弄虚作假、暗箱操作、吃拿卡要”；“乱检查、乱收费、乱摊派、乱罚款”；“擅自改变办事程序、增加办事环节、提高办事门槛”；“暴力执法、选择性执法、随意性执法”等。“职业认知能力低下”突出表现为“门好进、脸好看、话好听，事不办”；“原则性和灵活性把握不好，一说按规定办就死搬条条、不讲效率，一说限时办就违规操作、不讲法规”；“不比工作比待遇，不比业务比关系，不比成绩比资历”等。

（三）规章制度滞后与社会关系扭曲是诱致行政“不作为乱作为”不可忽略的因素

“规章制度滞后”所包含的两个子节点“制度规则滞后”与“执行机制缺失”和“社会关系扭曲”所包含的两个子节点“市场交易泛化”与“裙带关系盛行”，尽管“材料来源”和“参考点”比较少，但其对行政“不作为乱作为”的诱发作用不可忽视。“制度规则滞后”突出表现为“决策缺乏民主性、科学性”；“行政审批繁琐复杂”；“政府工程项目、资金和资产监管缺失”；“干部选拔任用工作不够规范”等。“执行机制缺失”突出表现为“权责不清晰、职能交叉，导致一些公务员互相推诿、踢皮球”；“执行干部选拔任用政策不够严格”；“执行机构编制相关政策不到位，执行干部任期和交流制度不够严格”等。“市场交易泛化”突出表现为“内外勾结、谋取私利”；“有的领导干部以权谋私，直接参与家族企业经营管理和低价买房”；“有案不立、插手经济纠纷、量刑畸轻畸重”等。“裙带关系盛行”突出表现为“办‘关系案’‘人情案’‘金钱案’”；“与民争利、优亲厚友”；“有的领导干部通过‘一家两制’，以较隐蔽的方式实现利益输送”等。

（四）“模仿行为悖逆”数据缺失并不表明其与行政“不作为乱作为”现象无关联

“模仿行为悖逆”所包含的三个子节点“频率模仿悖逆”、“特征模仿悖逆”与“结果模仿悖逆”。它们没有支撑数据，这种状况说明，一方面与企业等私人部门之间的模仿行为所具有的显著性作用不同，公共部门之间的模仿行为所发挥的作用有限，不具有统计学意义；另一方面，可能是由于本文研究素材的局限，主要是一些二手的报道材料，缺失一手的问卷调查，致使隐蔽的“模仿行为”难以呈现出来。尽管公开的新闻报道难以获得有关行政“不作为乱作为”的“模仿行为”数据，但毋庸置疑，行政个体或组织之间的“模仿行为”是存在的，其中就包括对行政“不作为乱作为”的模仿。

结论与建议

行政“不作为乱作为”具有深刻的制度根源，尤其是非正式制度的影响。基于前述研究发现，防治行政“不作为乱作为”现象的发生，主要应从五个方面加以应对。

第一，着力推进公务员职业道德建设工程。职业道德建设是灵魂工程，根治行政“不作为乱作为”必须首先加大公务员职业道德的系统性建设。尽管我国在2016年7月颁布了《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》，从指导思想、基本原则、主要内容、保障措施、组织领导等方面对公务员职业道德建设做了较为详细的规定，但总体来看仍显抽象、笼统，缺乏可操作性（如有些规定“大而空”，没有程序可言，根本无法实施），对防治公务员精神懈怠、作风漂浮、违规违法等现实问题不够有力。我们必须着力从实际问题入手，制定出切实可行的公务员职业道德建设方案或配套制度规范。具体做法为：广泛开展公务员职业道德问题调研，结合调研实践组织专家论证并据此制定各项规定，使广大公务员对职业道德建设的内容和目标有确切的了解和高度的认同。

第二，着力加强行政人员职业认知能力建设。行政“不作为乱作为”的根源之一就在于行政人员缺乏对行政工作的职业归属以及不适应现代行政管理工作。我们必须着力从增强职业归属感和提高公务员能力两方面加强行政人员认知能力建设。具体做法为：从精神和物质两个层面强化行政人员对行政管理工作的获得感，在实际工作中培养其爱岗敬业的精神、认真负责的态度和主动工作的习惯；从行政层级和分类指导的角度加强公务员能力模型建设，即对处于不同层级、服务不同部门的公务员给予具有针对性的能力建设要求。

第三，着力加强权力清单制度建设。诚如“绝对的权力导致绝对的腐败”，权力没有边界、权力凌驾于法律之上、权力监督制约机制缺失等也是导致行政“不作为乱作为”的重要根源。我们必须对政府及其部门的权力进行全面梳理与合理、合法的界定，压缩直至消除各种权力设租寻租空间。具体做法为：从“依据关”、“范围关”、“质量关”、“时限关”做好政府各部门权责清单审核编制工作；加快政府职能转变和简政放权、“放管服”改革，从制度上保证权力清单建设的落地生根；将权力清单工作纳入政府或部门的目标考核之中，防止权力清单制度建设空转或流于形式，跳出放权与收权的历史怪圈。

第四，着力推进决策制度、审批制度和干部选任制度改革。决策不科学、不民主，审批繁琐复杂，干部选任不规范等是导致行政“不作为乱作为”的重要制度根源，我们必须着力填补制度漏洞，推进相关制度改革。具体做法为：建立和完善行政决策公开、决策风险评估、决策征求意见以及重大行政决策合法性审查、终身责任追究等制度；着力改变“强审批、弱监管”的行政模式，确立“弱审批、强监管”的模式，同时加快“互联网+政务服务”抑或“网上政务超市”建设，压缩审批事项，缩短审批环节，提高审批效率；坚持“德才兼备、以德为先”的用人标准，“注重实绩、群众公认”的原则以及民主推荐和公开选拔相结合的选任方式，坚决杜绝各类“任人唯亲”“带病提拔”等选任弊端，以此进一步改革和完善干部选拔任用的考察方式、竞争机制和责任追究制度。

第五，着力抑制行政活动中消极功能的社会网络关系。市场交易规则对家庭、家族、地方、宗教、同乡等社会领域的侵入以及裙带关系盛行等对行政个体和组织具有重要的影响，是行政“不作为乱作为”的重要诱因。为此，我们必须着力抑制这种消极功能的社会网络关系，发挥社会网络关系提升行政服务和效能的积极或正向功能。矫正“市场交易泛化”与“裙带关系盛行”等扭曲的社会网络关系，核心是从制度规范上阻断公职人员与企业、亲属等相关人员之间的利益链。具体的做法为：完善公职人员个人事项报告配套制度；形成公职人员个人事项核查、适当公示和结果使用等制度体系；明确对“关键少数”公职人员的相应规范制度；规范公职人员离职或退休后到企业任职相关制度；建构以法律为基础、以道德为约束，具有广泛的社会开放性和高度的现代民主性的社会网络关系的准则。