共享经济对我国公共行政的挑战及应对路径
——基于行政生态学的视角

□ 陈 婕，孙国峰

（福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350108）

近年来，以Uber和Airbnb等为代表的共享经济领军企业发展迅猛，其渗透到餐饮、物流、教育、医疗、基础设施等领域，给社会带来了一场全面而深刻的变革。共享经济颠覆传统经济模式，引领“闲置资源＋共享平台＋众人分享”的新经济模式运行，重新解构社会关系，使新型社群组织不断地规模化。2016年3月7日，共享经济首次被写入 《2016年国务院政府工作报告》（以下简称《报告》）中，而《报告》中关于推动新技术、新产业、新业态加快成长，以体制机制创新促进分享经济发展，建设共享平台，做大高技术产业、现代服务业等新兴产业集群，打造动力强劲的新引擎的要求，为未来共享经济的发展指明了方向。迅猛发展的共享经济使经济、社会、沟通网络呈现出了新的面貌，但其也与既有监管模式、法规、制度等产生了新的矛盾，如社会信任增进、新型社群、多元利益需求引发的冲突以及沟通频繁对政务信息公开、科学决策、政策执行带来的挑战。对此，政府必须作出战略调整，营造有利于经济、社会全方位发展的竞争环境。

一、相关概念和理论

（一）共享经济概念的界定

共享经济也叫分享经济，是指基于互联网、大数据、云计算等现代信息技术，借助共享平台，个人、集体或企业共同分享海量碎片化闲置资源，包括商品、知识、服务以及技能等，共享数字红利的一种新经济模式。［1］其概念最早由美国德克萨斯州立大学社会学教授马克斯·费尔逊和伊利诺伊大学社会学教授琼·斯潘思于1978年发表的论文中提出，其模式在近几年开始流行并逐渐渗透到交通、住宿、食物、物流、教育、家庭服务、社交、医疗、技术支持等领域。在这种新经济形态下，闲置资源得到了最大化利用，每个人既是需求者也是供给者，既是共享经济的参与者也是受益者，不仅高效地实现了供需双方的对接和分享，同时也创造了巨大的经济价值与社会价值，促进了社会就业，增强了社会信任，增进了人际互动。［2］共享经济对国家经济、社会、沟通网络等影响显著，是互联网技术革新、社会关系重构、文化价值重塑等共同作用的产物。

（二）行政生态学理论

行政生态学是运用生态学理论研究行政管理与社会环境之间相互影响的一门学科。该学科强调要正确认识一个国家不能脱离具体的环境来单独讨论公共行政行为，这些环境因素杂然并存，相互交织，在影响公共行政的同时，公共行政也凭借自身力量，积极主动地影响和适应环境，［3］从而构成一个复杂的生态系统。而这些影响行政管理的众多环境因素经过里格斯研究论证，主要归纳为五种，即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构。里格斯行政生态学理论的提出结束了只在行政系统内部研究行政管理的时代，为研究行政管理学开辟了新途径。［4］

二、共享经济对公共行政的挑战

（一）经济要素对公共行政的挑战

里格斯认为，影响国家公共行政的重要要素是国家社会经济机制和生产力发展水平。由此强调了经济基础对上层建筑的决定性作用。近几年来，共享经济在我国飞速发展，对国家经济发展作出了巨大贡献。《中国分享经济报告2017》提出，未来共享经济仍然会保持年均40%左右的高速增长，将为我国经济发展创造巨大发展空间。以“闲置资源＋共享平台＋众人分享”为主要特征的共享经济引领了一种新的商业模式，促进了新经济产业转型以及新型行业发展。但传统的自上而下的监管方式以及既有的行政法规已明显不适应共享经济发展的需求，迫切需要政府充分认识共享经济对我国公共行政带来的挑战，创新监管方式，依据共享经济规律制定灵活政策，完善相关的法律法规，从而理顺政府与市场的关系。

⒈新商业模式对政府创新监管模式带来的挑战。Uber和Airbnb对行业的革命性改变引发了共享经济，共享单车、滴滴打车、小猪短租等行业、企业的产生将共享经济推向高潮，以“供给者——共享平台——消费者”相互关系为主的共享经济颠覆了传统经济模式“劳动者——企业——消费者”的相互关系，在很大程度上促进了服务升级，灵活就业。［5］但是，随着共享经济的飞速发展，共享单车无序投放、乱停乱放，共享民宿遭遇住宿者破坏，滴滴专车出现黑车司机等一系列典型的治理难题明显增多，传统的政府自上而下的单一监管模式已无法适应迅猛发展的共享经济的需要。

目前，我国政府仍处于由管制型政府逐步向服务型政府过渡的时期，现有的政府监管模式导致共享经济下一些新兴行业、企业被叫停或者受到抵制，身份合法性也陷入到被质疑的尴尬处境。如在部分地方，共享专车开始运行时，打车软件一度被政府部门“禁用”；滴滴专车更是被指属于“黑车”，被地方交通执法队查扣。在一些城市，共享单车还常常被城管“扣留”。又如房屋短租平台，由于无法定性证明该行业属于出租房屋或是宾馆业，经常被以非法经营为名勒令其停业甚至拘留房东。共享经济下新兴行业被政府过度管制引发了许多新的社会矛盾。因此，如何创新监管模式，转变管制型管理思维，给予共享经济广阔的发展空间，是目前我国政府面临的一大难题和挑战。

⒉市场创新对行政法规制定的挑战。目前，以共享单车和网约车为主的交通类共享经济作为共享经济发展最成熟、最典型的模式，在给人们出行提供便利的同时也引发了信息安全、治安违法犯罪等问题。这些难题实质上是共享经济的创新性对当前法律的滞后性提出的挑战。此外，对行政法规提出的重大挑战还在于，针对这些难题，地方政府出台新规以规范市场秩序，但这些新规却在一定程度上引发了共享经济企业、行业合法性问题。以网约车新规为例，2016年，国家层面的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）出台。截至2016年12月28日，共有19个地方政府出台网约车服务管理实施办法或实施细则，而19个地方政府的实施办法都是在《暂行办法》基础上对从事网约车服务的车辆和驾驶员的许可条件进行了更为严格的规定，其无一例外地都将车籍所在地为本市行政区域作为从事网约车服务的条件之一。依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第15条第2款的规定：设定行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。因此，网约车对户籍的设定违反了《行政许可法》规定的市场公平与开放的原则。可见，共享经济带来的市场创新对行政法规的挑战不仅体现在既有法规的滞后性上，也体现在对执业资质的管制、市场准入的管制以及财产用途的管制等新规定上。

（二）社会要素对公共行政的挑战

里格斯认为，社会要素主要是指以关系为纽带结成的各种社会组织，并称其为“社团”。这些 “社团”与国家公共行政之间的关系非常密切。在现代社会组织与新经济发展过程中，互联网已突破传统的工具技术认识范畴，成为新的社会价值系统和新型有机体。在互联网时代，共享经济打破了人与人之间在时间、地点、空间上的限制，使人与人之间的交往更加去中心和扁平化，由此也增进了人与人之间的信任与互动。用户在共享平台上聚集，形成新型社群组织，从而实现了共享、合作、协调，而多元主体的参与也导致了多元利益主体间的冲突。

在互联网时代，共享经济对社会信用体系的构建和政府治理方式、手段以及行政主体多元化提出的挑战体现在以下几个方面：

⒈社会信用对政府完善社会信用体系的挑战。共享经济不同于熟人社会之间的交易，它是以社会信用为纽带，通过线上交流和线下对接的方式将陌生个体之间的距离缩短，从而实现合作消费。所以，完善社会信用体系是促进共享经济繁荣发展的重要因素。然而，共享平台获得的信息是有限的，其主要是通过大数据积累的源于平台自身的信息，即利用用户与平台之间的互动信息、评价信息建立自己的信用评估体系。而体现个人经济信用和道德信用的原始数据均分散在政府、银行、公安系统等公共机构中，获取有效数据途径受阻使得平台掌握的用户信用信息有限，［6］从而对共享经济的发展造成了一定程度的不利影响。因此，政府如何打破信息鸿沟，协助共享平台搭建社会信用体系，是实现共享经济可持续发展的重要举措。同时，政府也需要通过共享平台的搭建来完善社会信用体系，这就使政府与共享平台企业之间的沟通、合作共赢面临着重大考验，也是对我国政府部门以及工作人员信息素养的一大挑战。

⒉新型社群对网络行政的挑战。共享经济是一种社群经济，大量的参与者依靠团队协作的方式形成产品型社群、兴趣型社群、品牌型社群、知识型社群等，通过社群构建满足个体需求、降低交流成本、优化资源配置。新型社群构建了一个“虚拟社区”，将公共行政从现实社会引入虚拟社会，因此，政府必须创新对新型社群的治理方式，［7］学会利用“互联网＋”大数据对新型社群进行监管。虽然新型社群是共享经济的活力源，但同时也容易成为失控的风险源。例如：有不法分子以扶贫养老为由建立微信群，以民族资产解冻项目为名对老人实行诈骗，导致全国4万多人受骗，受骗金额达到216万多元。可见，一旦有不法分子利用新型社群进行非法活动，所造成的破坏力就不可估量。而如何引导新型社群健康发展，规范其行为，需要政府利用移动互联网技术加强对新型社群的治理。

对于新型社群的治理，需要技术与管理相结合的综合型人才，但在现实中，由于工资薪酬等因素的影响，这种综合型人才往往流向企业，公共行政组织难以吸纳这样的综合型人才，只能通过服务外包来解决这一问题。

⒊多元利益冲突对公共行政的挑战。共享经济的核心理念是以人为本，提供多样化服务，而这势必会导致多元利益主体的多元利益冲突。例如：共享单车的乱停放问题会导致共享单车的经营者、消费者、城市管理者三者之间的利益冲突，而这样的冲突是共享经济的必然结果。从政府角度来看，政府工作人员对利益追求可能导致政府失去公信力；从企业角度出发，追求利益最大化可能导致企业不愿承担社会责任；从社会公众角度出发，消费者受“事不关己”思想以及维权成本过高的影响而怠于维权。一旦多元利益主体间的冲突不断扩大化，则会破坏社会秩序。2017年7月3日，由国家发改委等八部门联合发布的 《关于促进分享经济发展的指导性意见》进一步阐释了共享经济社会共治机制的内涵，即建立政府、平台企业、行业协会以及资源提供者和消费者共同参与的分享经济多方协同治理机制，发挥政府、市场、社会三大主体的功能，建立三个即各自独立又相互合作的体系。因此，如何构建共享经济社会共治体系是未来公共行政的重要职能之一。

（三）沟通网络对公共行政的影响

里格斯认为，沟通网络指的是使国家、社会互联互通的重要手段。如社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量等对一国公共行政具有重要的影响。共享经济依靠信息技术革新加大了社会成员之间的“动员”程度，如网约车、共享单车、共享厨房等的出现加强了成员之间的沟通，共享平台的出现更是极大地促进了政府与公众之间的沟通，有利于政府公开信息资源，从而实现信息共享。但沟通频繁同样会带来负面影响，数据信息混杂增大了政府决策与执行的难度。因此，在享受共享平台带来沟通便利的同时，还必须面对沟通网络对公共行政带来的挑战。

⒈技术革新对政府信息资源共享的挑战。政府改革的内在需求以及互联网信息技术的提高是政府信息资源共享的两大主要推动因素。然而长期以来政府部门之间、跨地区之间的“数字鸿沟”一直是政府信息资源公开、共享的一大障碍。［8］“数字鸿沟”存在的原因，一方面是基础设施的差异；另一方面是公共行政组织缺乏“互联共通”的理念，而这种理念缺失导致的结果是行政审批的复杂繁琐。因此，在“互联网＋”共享经济时代，培养公共行政人员“互联共通”的互联网思维是对公共组织领导力的一大挑战。

信息技术革新为政府信息资源公开方式创新提供了机遇。如当下流行的微信共享平台为政府推送政务信息提供了有效途径，WiFi、蓝牙等现代信息技术的成熟有利于政府移动电子政务建设，共享平台的产生以及信息技术的成熟拓宽了政府公开信息的渠道，是政府信息透明化的有力手段。在积极建设信息共享平台与理念的同时，政府还必须意识到信息共享的负外部性即信息泄露、电信诈骗等安全隐患的存在。如何加强对信息的保护，从而营造安全、健康的网络环境是政府应关注的焦点。此外，对于政府信息公开的范围目前仍然存在争议，主要是在信息公开的标准上存在两种看法：一种是“服务性行政标准”，另一种是“司法审查标准”，这两种标准导致政府信息公开的范围不同，仍然需要政府进一步完善与界定。［9］

⒉数据信息混杂对政府科学决策、执行的挑战。在“互联网＋”大数据时代，信息、数据的分析、解读给政府决策提供了科学、有效的手段，在很大程度上提高了决策的科学性、可行性。但伴随着信息沟通交流频繁，负面效应也在不断产生：信息爆炸式增长、数据信息大量混杂存在、不准确性信息在混淆视听。如许多自媒体用户为了吸引关注度、增加浏览量而有意造谣或传播不切实际的信息等。信息沟通副产品的产生增加了政府决策的难度，考验着政府从大量数据和信息中过滤真实、准确、有效数据的信息筛选能力以及精准思维能力。

另外，信息资源不对称也是公共政策执行过程中所遇到的难题。信息资源不对称会导致政策在执行过程中出现偏差和评估扭曲等后果，而这种信息资源不对称是由多方因素共同作用而形成的，如政府自利性、信息传递渠道僵化、信息交易成本约束等。

三、共享经济背景下我国公共行政的改革路径

共享经济对我国公共行政带来的挑战要求政府必须注重经济要素、社会要素、沟通网络要素的影响，对此，笔者建议我国对公共行政应在以下方面进行改革：

（一）突出经济要素的重要性：加强市场建设，创新政府监管模式

共享经济引领新行业产生，给传统商业模式带来了转型的机会，但同时也导致共享经济制度供给不足，监管模式无法适应新经济形态发展，造成了经济发展与社会的矛盾。因此，完善相关制度、创新监管模式、规范行业行为、构建配套机制是未来公共行政改革的重要内容。首先，政府必须重视经济要素，理顺政府与市场的关系，深层次了解共享经济的特征与带来的问题，从而完善行业政策规范，制定细分领域的行政法规，界定共享经济的利益边界，解决税收漏洞、权责不清、资质不明等一系列因制度缺陷而产生的现实问题；其次，政府要搭建市场共同交流、共同合作的平台，发挥行业“独角兽”企业的市场优势，带动传统企业转型，利用众筹、众包、众创等大众创业万众创新支撑平台快速发展，提高产业链与供应链的整体效率和效益，从而形成欣欣向荣的发展局面。此外，共享经济参与面广、可调动资源多，原有的政府单一监管模式已经无法适应“人人参与，人人分享”的经济模式，政府消极管理只会导致行业准入与发展受阻。因此，创新监管模式，除了依靠政府监管的外生秩序外，还需要企业自我监管的内生秩序，通过外生秩序与内生秩序的共同作用实现对共享经济包容性监管。［10］

（二）调动社会要素的积极性：加强社会共治，创新公共行政方式

面对当前共享经济引发的治理难题，一方面，政府要积极探索共享经济社会共治机制，厘清治理主体的权力与义务，理顺治理主体之间的利益关系，重构治权结构；还要分权、还权于市场和社会，激发市场活力，提高社会驱动力，将治理主体统一起来，搭建协作沟通的治理平台。同时，引导企业、消费者、行业协会等主体参与到社会共治过程中，企业要加强自律；消费者要积极发挥监督作用，约束各方权力；行业协会要协助企业、政府等主体制定行业规范，从而发挥各方治理主体的作用，构建责任机制，以实现共享经济健康可持续发展。另一方面，政府要创新治理手段和公共行政方式，发展移动电子政务，降低信息交易成本，减少信息不对称性。通过完善电子政务，提高网络行政效率。要提高公共行政人员的信息素养，吸引技术与管理相结合的综合型人才；鼓励电子商务、软件服务公司、新型信息服务企业产业链共同参与制度重构与完善的过程，为政府制定规则提供建议；发挥互联网技术的优势，加强智慧政务建设，培育和壮大优秀的“互联网＋政务服务”建设企业，从而形成先发优势。［11］

（三）重视沟通网络的协调性：完善信息共享机制，培育政府工作人员的互联网理念

基于互联网信息技术发展的共享平台能够增进政府与公众的双向沟通，降低信息交易成本，是政府优化公共行政组织结构、发展电子政务的有效手段。互联网信息技术的发展也给政府信息资源公开、共享提供了平台，但大量混杂的信息和数据给政府的信息筛选造成了困难，并且信息不对称严重阻碍了公共政策的执行。因此，一方面，政府必须加快政务信息开放制度建设，加大政府数据向社会开放的力度。以一些经济发达省份为试点，运用市场化机制，推动纵向与横向部门电子政务的数据开放，提高信息增值服务，从而加大信息公开力度。［12］政府还必须培育“智能＋互联＋协同”理念，加强各部门之间的协同合作，不仅在治理模式上实现 “互联网＋”，还要鼓励公众提高参与的积极性和主动性，倡导企业加入公共服务之中。因此，面对共享经济带来的挑战，公共行政改革离不开政府、企业以及公众三大主体的参与。另一方面，针对数据信息混杂、不对称的客观现实，应借鉴企业管理模式，在政府行政过程中引进首席信息官，主要负责搜集、处理、整合、判断、利用信息，从而提高信息的准确性、真实性，为政府科学决策提供真实、有效的依据，避免造成政府决策失误。此外，新型社群以及“虚拟社区”的形成对国家行政机关以及政府部门工作人员的信息素养提出了新要求。公共行政组织应向学习型组织方向发展，提高公共行政人员的信息能力和素养，建设综合型信息人才队伍。

总之，共享经济的到来不仅为产业升级转型提供了机会，而且也为我国公共行政改革带来了机遇和挑战。分析共享经济对我国公共行政的挑战与影响，有利于政府把握未来改革方向，从而作出正确决策。公共行政要从经济、社会、网络沟通三大层面加强系统化建设，以实现公共行政与共享经济二者的良性协同、和谐发展。

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