以农民为视角构建弱势群体生态保护补偿制度

□ 王艳洁，李义松

（河海大学，江苏 南京 211100）

1990年，《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》（国发[1990]65号）首次提出建立生态保护补偿制度。但无论是在实践应用上还是在理论研究上，生态保护补偿制度的侧重点都在于强调生态功能在生态系统保护与治理中发挥的效用，其在平衡社会主体利益、保护弱势群体权益、缓解社会矛盾、促进社会公平、实现环境正义等方面的作用没有得到充分发挥。在现实中，弱势群体在生态系统保护方面具有重要作用，因此，从弱势群体的角度来构建生态保护补偿制度是生态保护与社会进步的现实需要。

一、弱势群体与生态保护补偿

（一）弱势群体

在国外的社会学研究中，通常将弱势群体分为脆弱群体和不利群体。关于脆弱群体，有学者认为，脆弱群体是缺乏生活机会而对社会或他人产生依赖性的人群，例如老人、儿童、病人、残疾人等。［1］也有学者认为，脆弱群体是指被其无力控制的环境和事件所压倒的人，例如艾滋病患者、被施虐者等。［2］关于不利群体，有学者认为，社会不利群体是指在生活机会和社会福利分配上长期遭遇不公平待遇，因而在生活水平与权利状态上低于普通民众的人群。［3］在我国，学界对于弱势群体概念的界定尚未达成共识。有学者认为，法律语境中的弱势群体不仅包括经济弱势，还包括权力弱势和能力弱势。社会弱势群体是受自身能力、自然和社会因素的影响，使其生存状态、生活质量和生存环境低于社会一般民众，或受其他因素影响，被边缘化、容易受到伤害的社会成员的概称。［4］

生态保护补偿中的弱势群体作为生态服务的提供者，①生态服务包括持续增进生态产品供给能力、实现生态系统重建、修复行为与生态建设、保护行为，以及为履行协议所约定的生态产品供给义务而采取的生态保护行为。参见：任世丹．重点生态功能区生态补偿法律关系研究［J］．湖北大学学报（哲学社会科学版），2013，（05）：109－110．其因保护生态系统而牺牲经济利益，付出了发展机会成本。农民是生态保护补偿中的重要参与者，无论是从社会学、经济学、政治学的角度，还是从环境学的角度都承认农民的弱势群体地位，故本文以农民为弱势群体的代表进行研究。

（二）生态保护补偿

我国在立法上将生态保护补偿制度一般称为“生态保护补偿”。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”《中华人民共和国水污染防治法》、2016年 《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》等都采用了 “生态保护补偿”的提法。2010年10月23日，《生态补偿条例》起草小组在该草案框架建议稿第2条中将生态补偿定义为：“国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。”［5］虽然此条例草案采用的是“生态补偿”的提法，但从法律的统一性来看，草案正式出台时，也应采用“生态保护补偿”的提法。

学界一般将“生态保护补偿”称为“生态补偿”，有学者从目的及手段出发来界定生态补偿，［6］也有学者从环境经济损益内部关系的角度对生态补偿概念加以阐述。［7］而从补偿对象的界定来看，学界主要有两种观点：

一种观点认为，生态补偿既是对生态系统服务提供者的补偿，也是对生态系统本身的补偿。虽然对生态补偿的具体定义不同，但许多学者都秉持此种观点，并将生态补偿定义做狭义与广义之分。如有学者认为，狭义的生态补偿是生态系统服务受益者向生态系统服务提供者支付的补偿费用；［8］也有学者认为，狭义的生态补偿只是针对生态系统本身所做的补偿，广义的生态补偿才包括向服务提供者进行补偿；［9］还有学者将对生态系统的补偿纳入到生态补偿广义的定义之中；［10］有学者则采取广义与狭义的两分法，提出狭义的生态补偿是指对保护生态系统和自然资源所获得效益的奖励或对破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，广义的生态补偿是在前者的基础上还包括对环境污染者的收费。［11］笔者认为，这一概念在狭义上综合了生态系统和保护者两个补偿对象，并从广义的角度纳入了污染者付费原则，因而更具科学性和全面性。

另一种观点认为，生态补偿只是对生态系统服务提供者的补偿，不包括对生态系统本身的补偿。如有学者将环境利益区分为资源利益和生态利益，②资源利益是人们在开发利用环境与自然资源的过程中形成的利益，首先体现为满足人们经济需要的经济利益，同时也体现为满足人们对整体良好环境需要的物质和精神利益，经济学中对应的概念是“环境公共产品”。生态利益是指自然生态系统对人类的生产、生活和环境条件产生的非物质性的有益影响和有利效果，这一利益最终体现为满足人们对良好环境质量需求的精神利益，大致对应生态经济学所谓的“生态系统服务功能”。参见：史玉成．环境利益、环境权利与环境权力的分层建构——基于环境法法益分析的思考［J］．法商研究，2013，（05）：47－57．认为生态补偿是对特定主体之间因生态利益的增进或减损而进行的补偿，补偿对象是对生态保护作出贡献的组织和个人，并不包括生态系统本身；［12］也有学者从非法学视角与法学视角两方面分析了学界对于生态补偿概念的界定，并提出生态补偿是由生态保护受益者或生态损害加害者对生态保护者或因生态损害而受损者的成本支出进行弥补以及对其他相关损失的补偿。［13］

生态补偿调节的是总体性的环境利益，既是对生态利益的补偿，也是对资源利益的补偿。以流域生态补偿为例：水资源提供的经济利益是地区间实行补偿的重要考量依据，资源的经济价值和生态价值皆应得到应有的补偿。生态补偿包括对于生态系统本身的补偿，并早已体现在法律法规之中。《中华人民共和国森林法》第8条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”此处的森林生态效益补偿基金就是针对森林资源本身进行的补偿。

综合上述分析，笔者将“生态保护补偿”定义为：以地方政府为实施主体，通过财政转移、主体协商、市场交易等手段，由生态服务受益者根据生态保护成本、发展机会成本或生态服务价值对生态系统及生态服务提供者所作的补偿。

（三）弱势群体与生态保护补偿之间的关系

目前，许多公益林、水源地等重要生态系统保护区域都分布在广大农村地区，当地农民为保护生态系统而放弃了传统的以自然资源消耗为主要经济来源的生活方式，但受自然因素、社会因素和自身能力的限制，其难以提高生活水平。因此，采取有针对性的措施对农民进行生态保护补偿是合理且必要的，符合“谁保护，谁得利”的原则。

笔者认为，从弱势群体的角度构建生态保护补偿制度是十分必要的。理由在于：

一方面，构建生态保护补偿制度是社会公平的要求。分配公平是评判社会公平程度的直接依据，是社会公平的根本内涵和最高层次。［14］社会公平体现在权利公平与机会公平上，每个社会成员都应当具有平等的生存、发展的权利和机会，并且不应受其他因素的影响。规则公平也是社会公平的重要内涵之一，构建合理公正的规则，才能进一步确保分配公平与权利公平。从生态系统的角度看，农民付出了更多的生态保护成本，而现行的生态保护补偿制度虽然规定对生态服务提供者进行补偿，但由于对农民这一弱势群体缺乏足够的重视，因此在补偿标准与补偿形式等方面难以满足农民的现实需要。

另一方面，构建生态保护补偿制度是环境正义的需要。印度学者古哈提出，发展中国家的环境正义不是简单的环境资源公平分配，更涉及到环境经济和政治资源的分配，［15］即不同群体间环境利益的平衡不容忽视。从环境资源分配的角度来看，生态系统变化对不同收入的人群会产生不同影响，如高收入群体有能力通过购买相关设施或迁徙等方式进行趋利避害的选择。对于生态系统保护与治理取得的成果来说，高收入群体相较于农民能享受到更多的环境福利。从环境经济的角度来看，农民提供生态服务所付出的成本与受益者在经济上所提供的对价之间存在很大的差距。从环境政策资源的角度来看，无论是环境立法还是环境政策，大多都是针对城市生态系统的治理与改善所作的制度安排，随之而来的便是对城市生态系统保护所需资金技术的大量投入。“财富和权力的不平等，只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”［16］这是罗尔斯在《正义论》中的经典表述。生态保护补偿便是努力实现这一正义目标的工具，其不仅能够平衡农民与高收入群体之间的环境利益关系，促进农村经济与生态系统的协同发展，还能够体现环境正义的价值理念。

二、目前我国生态保护补偿制度存在的问题

（一）对于生态保护补偿制度的主体、客体、内容的界定不清晰

生态保护补偿制度的法律关系由主体、客体、内容三要素组成，而目前我国学界对于三要素的界定尚未达成共识。关于生态保护补偿法律关系的补偿主体（即“谁补偿谁”），通说认为，国家、政府、自然人、法人、社会组织都是生态补偿主体，也有学者认为“区域”也是补偿主体，［17］还有学者则认为“生态系统”也可以作为生态补偿的主体。［18］关于生态保护补偿法律关系中的客体，有的学者认为补偿客体是自然资源客体与自然生态客体，［19］有的学者认为补偿客体是生态系统、金钱、优惠政策等，［20］有的学者则认为补偿客体是补偿行为结果，［21］还有学者认为补偿客体是生态产品和生态服务。［22］关于补偿内容即主体之间的权利和义务，则因补偿主体和补偿客体尚不确定而界定不清晰。

（二）对于生态保护补偿缺少统一的专门性规定

尽管目前我国有关生态保护补偿的政策法规并不少，但没有统一的专门性立法，科学性和合理性也有待增强。如国务院于2002年公布的《退耕还林条例》第41条规定：“兑付的补助粮食，不得折算成现金或者代金券。供应补助粮食的企业不得回购退耕还林补助粮食。”而2004年《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》规定：从2004年起，退耕还林、退牧还草及禁牧舍饲粮食补助，原则上由供应粮食改为发放现金，分别按每斤粮食0．70元和0．45元折算。严格来讲，国务院办公厅的通知属于规范性文件，对中央各部委、地方各级人民政府具有规范制约作用，不能与法律和行政法规相抵触，但该通知在退耕还林粮食补助问题上却与 《退耕还林条例》相违背。该通知虽于2015年被废止，但实际上粮食直补仍然是以折算成现金的方式进行补偿。此外，2016年对《退耕还林条例》也进行了修订，但第41条规定并未作修改。

（三）针对弱势群体的生态保护补偿标准较低

目前，我国针对生态服务提供者制定的补偿标准远远低于生态系统提供的生态价值，甚至无法补足生态服务提供者付出的发展机会成本和保护费用。特别是对于农民这一弱势群体来说，由于其与地方政府还价议价的能力较低，因此在生态保护补偿中的权益难以得到维护。虽然上级政府授予了地方政府可以提高补偿标准的权力，但地方政府迫于财政压力，很少主动提高补偿标准。如2000年颁布的《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》要求，现金补助标准按退耕面积每年每亩20元计算；2007年颁布的《国务院关于完善退耕还林政策的通知》规定，在原每年每亩20元的基础上，长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元，黄河流域及北方地区则为70元；2014年颁布的 《关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通知》规定，退耕还林每亩补助1500元。此项补助金是每亩耕地在退耕补助期内总的补助金额，以生态林为例，补助期为8年，则平均每年补助金为187．5元。另据《国家统计局关于2014年粮食产量的公告》数据显示，2014年全国主要农作物（指玉米、稻谷、小麦三种农作物）平均亩产397.1公斤，主要农作物平均价格为每公斤3.0元，[23]主要农作物成本平均值为每亩1068.5元，[24]由此可以计算出每亩净利润约为123元。虽然每亩的净利润低于生态林补助标准约64.5元，但由于补助年限仅为8年，而国家明令生态公益林不得砍伐，因此农民无法从公益林土地上获取长远经济利益。

（四）对于弱势群体生态保护补偿的信息收集不全面且针对性不强

生态保护补偿极具复杂性，其既是对生态系统的补偿，也是对生态服务提供者的补偿，因此，在制定补偿方案时需要具备丰富的科学知识并充分掌握相关各方的信息。而目前我国有关生态保护补偿制度方面的政策法规主要是针对共性问题，并没有对补偿方案制定前的信息收集进行明确的强制性规定，而且往往是利用互联网收集信息，对于各地区之间生态系统的特殊性了解得不够深入。实践中，由于农民这一弱势群体在网民中所占比例较小，因而其利益诉求很难得到有效表达。

（五）落实弱势群体生态保护补偿政策法规的监督检查机制不健全

生态保护补偿的主要目的是为了维护生态系统平衡，提高生态产品质量，同时与区域发展相衔接，提高贫困人口的生活水平。但从目前来看，现有的生态保护补偿管理存在着“重方案施行过程、轻方案施行结果”的现象。相关部门在对生态系统和生态服务提供者进行补偿后，忽视了对生态系统保护和管理方面的监督。如2010年国家林业局退耕办发布的 《退耕还林工程退耕地还林阶段验收办法》主要在退耕还林工程、退耕地还林阶段验收技术和资料管理上提出了详细的要求，在责任追究方面只强调了验收单位和有关人员的相关责任，而对于生态服务提供者虚假申报、未按要求履行退耕还林义务等问题并没有作出详细的责任规制。

（六）弱势群体对于生态保护补偿制度缺少知情权

缺乏生态保护补偿相关知识，使得农民对自身在生态保护补偿中所享有的权利与应承担的义务一知半解。目前，有关农村生态系统保护项目建设、资金划拨、技术取得等，从政策法规的制定到执行，农民往往扮演着被动接受者的角色，有时还会出现政策法规已实施多年但农民仍不了解具体内容的情况。此外，生态保护补偿制度中的政策法规针对城市生态系统本身的污染治理和环境设施方面进行补偿的比例远远高于农村，而事实上许多农村的生态破坏、环境污染情况比城市还严重。农民的知情权被忽视，就会缺乏行使话语权的可能，也就难以参与到相关政策法规的制定中。

三、构建弱势群体生态保护补偿制度的相关建议

（一）理清生态保护补偿制度中主体、客体、内容之间的法律关系，明确其权利义务

弱势群体生态保护补偿制度的法律关系赖以存在的事实是：农民为提供生态产品①根据2010年《国务院关于印发全国主体功能区划的通知》，生态产品是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新空气、清洁水源、宜人气候等。和生态服务②生态服务包括持续增进生态产品供给能力、实现生态系统重建、修复行为与生态建设、保护行为以及为履行协议所约定的生态产品供给义务而采取的生态保护行为。参见：任世丹．重点生态功能区生态补偿法律关系研究［J］．湖北大学学报（哲学社会科学版），2013，（05）：109－110．发生费用并失去发展机会成本，农民所处区域外的其他群体从上述生态产品与生态服务中获取利益，对农民利益的减损负有责任。可见，“区域”①根据2010年《国务院关于印发全国主体功能区划的通知》，生态产品是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新空气、清洁水源、宜人气候等。“群体”②生态服务包括持续增进生态产品供给能力、实现生态系统重建、修复行为与生态建设、保护行为以及为履行协议所约定的生态产品供给义务而采取的生态保护行为。参见：任世丹．重点生态功能区生态补偿法律关系研究［J］．湖北大学学报（哲学社会科学版），2013，（05）：109－110．与“生态系统”或可成为生态补偿主体。如前所述，生态补偿主体包括国家、自然人、法人、社会组织已无异议，即“群体”作为提供生态服务者与生态服务受益者的组合可成为生态补偿主体，但“区域”与“生态系统”是否可以成为生态补偿主体？“区域”与“生态系统”是两个自然学科上的名词，“区域”是对土地界划的限定，包括自然、人文、经济区域，而“生态系统”是一个更为抽象和笼统的概念。主体应是进行人类社会活动的行为主体，［25］是权利和义务的载体，“区域”和“生态系统”显然不能满足这个条件，因而不能成为生态补偿的主体。生态补偿客体是生态产品和生态服务，而金钱、优惠政策等只是补偿的方式，不是真正的客体，在对生态系统进行直接补偿的情况下，将补偿方式作为补偿客体未免牵强。生态保护补偿无论是针对农村生态系统进行治理保护性补偿，还是针对作为生态服务提供者的农民所做的补偿，双方的权利和义务都是围绕生态产品与生态服务展开的，因而将客体定位在生态产品和生态服务更为合理。确定了生态补偿主体和客体，那么补偿主体围绕客体展开的权利和义务便可根据其角色定位得以明确。

（二）提高生态保护补偿制度法律位阶，制定专门性法律法规

有效的立法是建立和完善生态保护补偿制度的根本保证。目前，我国与生态保护补偿有关的法律法规、规章等共有255部，从其效力等级来看，法律和行政法规数量很少，只占4%，其余多为地方性规定。③数据来源：以“生态补偿”为标题关键词在北大法宝数据库中检索，检索时间：2017年7月25日。从内容上看，对农民这一弱势群体生态保护补偿的政策倾斜性、福利补偿性并没有体现出来。笔者认为，应将生态保护补偿制度上升为《环境保护法》的基本制度范畴，逐步提高生态保护法律法规的位阶，尽快出台《生态保护补偿条例》，在对该条例不断完善的基础上，再出台《生态保护补偿法》，以此建立权威高效的生态保护补偿管理机制，促进生态保护补偿工作法制化、规范化、制度化、科学化。［26］

（三）改革财政分担机制，提高弱势群体补偿标准

千年生态系统评估（MEA）将生态系统供应利益分为供应服务（如食物和水）、管理服务（如调控洪水与传染病源）、文化服务（如精神娱乐享受）、维持服务（如营养循坏）等四大类，［27］每一项服务的生态价值都极其重要，生态服务提供者理应得到相应的对价，服务供应价值与服务购买价格一致才符合公平的价值理念。对此，笔者认为，应提高弱势群体生态保护补偿的标准，改变目前主要由地方承担财政补偿的费用分担方式，合理分配补偿责任。

2014年，国务院批准实施的《新一轮退耕还林还草总体方案》提出：“省级人民政府可在不低于中央补助标准的基础上自主确定兑现给退耕农民的具体补助标准和分次数额。地方提高标准超出中央补助规模部分，由地方财政自行负担。”2015年《苏州市生态补偿条例实施细则》规定：各区自行提高生态补偿标准及自行确定新增生态补偿范围的补偿资金由区财政全额承担。提高生态保护补偿标准与新增生态保护补偿范围，一方面是为了保护生态系统，调动生态服务提供者的积极性；另一方面可以提高生态服务提供者的福利待遇，促进区域发展。上述提到的2016年 《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》要求，生态补偿应向贫困地区倾斜，加大投入力度，扩大实施范围。从目前来看，由于贫困地区基层政府用于民生基础设施建设的财政预算较少，所以难以划拨资金用于提高标准与扩大范围的补偿。对此，在中央层面，应对地方上报的贫困地区生态保护补偿政策倾斜项目进行审查核实并在财政上予以支持，同时对资金管理进行严格监督，确保专款专用。

（四）强化政府制定补偿方案的义务，注重信息收集

为确保生态保护补偿制度的顺利实施，应当对各地区的人文地理环境进行调查，对补偿区域的自然特色、经济特点、存在问题、利益诉求等信息进行详细的收集和记录，从而有针对性地进行分类分项，详细制定实施方案，并对补偿标准、补偿金额分配、补偿方式给予灵活性的规定。同时，相关工作人员应定期勘察并与当地农民进行沟通，充分掌握信息变动情况，以此为生态保护补偿工作的顺利开展提供有效信息。在这一点上，可以借鉴英国的经验。英国的农业政策设立了不同类别的项目，项目内容根据指导手册来实施，指导手册中有针对区域发展的历史背景、环境特征、分布的生物习性、适宜采用的农业技术模式、项目审核评分等方面的详细介绍，并针对各方面设定具体的评分标准、补偿措施、扶持政策等。［28］这些信息是由专门人员到相关地区进行实地考察、深入了解民意诉求而形成的。

（五）加大监督检查力度，督促农民认真履行义务

义务的履行需要自律与他律双方面的约束，一些农民受生活条件的限制，自律能力相对较差，往往只考虑眼前的经济利益而忽视长远生态利益，不能认真履行如实申报、按标准提供生态产品与生态服务等义务。即使政策法规对农民生态保护补偿制度中的义务作出强制性要求，但若缺乏有效的监督机制，既有规则也达不到应有的规制效果。我国村级行政单位数量庞大，分布广泛，若以村为单位设立监测站，需要耗费大量的人力和物力，以目前的经济发展水平来看并不现实。对此，笔者建议，应借鉴现行护林员制度，从当地选拔合适人员进行相关技能培训，对生态系统治理与保护情况实施监督检查并定期向有关部门汇报，以此督促农民认真履行义务，提供符合标准的生态产品和生态服务。

（六）保障农民知情权和参与权，平衡环境政策资源与法制资源

应积极对农民进行知识技能培训，增强其环境保护意识，鼓励其参与到生态保护补偿制度的运行中。权利与义务是相对应的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。要促使农民更好地履行生态保护补偿中的义务，一方面，要重视农民在生态保护补偿中的话语权，保障农民对于政策法规的参与权和知情权；另一方面，要平衡环境政策资源与法制资源，从根本上加强对农民这一弱势群体的重视。笔者建议，在相关政策法规实施前，应对拟定内容进行宣传并建立民意诉求沟通平台，允许农民提出自己的建议与意见，并据此对拟定的政策法规进行修改和完善。这样，在政策法规实施后，农民就可以对政策法规的实施目的和具体内容进行全面了解，明晰自身权利进而履行相应的义务。

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