海南自贸区（港）建设发展模式探讨

丁红林

（中国交通建设集团公司，北京 100088）

党的十九大报告提出,“推动形成全面开放新格局”，“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自贸港”。2018年4月13日，在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，逐步探索、稳步推进中国特色自贸港建设。4月14日，《中共中央、国务院支持海南全面深化改革开放指导意见》（以下简称《指导意见》）正式发布。从自贸区到探索建设自贸港,意味着更全面、更高水平的对外开放,是中国推进开放型经济发展的新举措。

1 自贸区与自贸港

1.1 自贸区

自贸区（本文所指的自贸区为狭义的自贸区，又称自贸园区，Free Trade Zone）是指在某一国家或某一国家特定的地理区域中实行优惠的税收（如保税措施、所得税优惠等措施）、特殊的监管措施以及便利的金融、外汇等措施的区域[1]。2013 年 8 月，中国（上海）自由贸易实验区（以下简称“上海自贸区”）成立。在上海自贸区运行的一年多的时间里，形成了一系列“可复制、可推广”经验，在此基础之上 2014 年国务院又设立了广东、天津、福建3个自贸区。2016 年 8 月，自贸区扩围至中西部地区，国务院决定设立辽宁、浙江等7个自贸区。加上海南，至此中国共有12个自贸区。

1.2 自贸港

自贸港（又称自由港，Free Trade Port）是自贸区的一种形式，是指设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的自贸港[2]。我国海岸线长，离岛资源丰富。探索建设中国特色的自贸港，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地，对于促进开放型经济创新发展具有重要意义。2017年3月，国务院公布的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（国发〔2017〕23号）也提出，在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自贸港区。

1.3 自贸港和自贸区的区别

与自贸区相比，自贸港开放程度更高，在政策制定方面具有更大的自由度，在市场准入方面也更为开放。具体来看，在要素流动自由度方面，自贸区仅侧重于货物流通方面的开放；自贸港则是全方位的开放，包括货物、货币、人员、信息流通等全方位自由。从市场干预度来看，自贸区内企业注册需要工商登记、审查；而自贸港则是以服务为主，行政干预为辅，依靠市场调节以及行业自制管理。从贸易结算自由度来看，自贸区还有所限制，自贸港则实现了国际贸易结算自由。在外籍船舶进出来方面，自贸区需要办理海关手续，入关前需进行申报；自贸港外来船舶则可免办入港申请及海关手续。在人员通关方面，自贸区仍实行普通程序；自贸港实行免签或落地签政策。在离岸业务方面，自贸区不允许开展离岸金融、离岸贸易等业务，自贸港则允许开展离岸业务。

自由贸易港属于目前国际上对外开放园区的最高级形式，体现了一个经济体对外开放的程度和水平。相比于保税区、综合保税区、出口加工区、自由贸易区等园区，自由贸易港对于政策及制度环境的系统性要求更高，特别是涉及货币金融领域的开放更是具有很强的溢出效应。目前较为典型的自由贸易港在香港和新加坡，均采用港城模式，即把整个城市作为自由贸易港，允许居民居住和购买免税商品，同时实行自有经营企业制度。

2 海南自贸区（港）的建设应与产业发展结合起来

2.1 自贸区（港）建设的主要类型

目前全世界有130多个自贸港和2000多个与自贸港内涵和功能相似的自由经济区域，中国香港、德国汉堡自贸港、荷兰鹿特丹自贸港区、韩国釜山自贸港区等，都是著名的自贸港区。国际上的自贸区（港）大多是依赖区位条件较好的海港建设起来的。从涵盖的地理范围大小，可把自贸区（港）建设模式划分为三种类型[3]。

（1）港区模式。依托特定海港或空港划出较小的地理范围作为自贸区（港），并以物理围栏形式与周边区隔开来，一般不允许居民居住。主要功能是发展进出口贸易、转口贸易、仓储物流以及出口加工等临港工业，如美国纽约港、德国汉堡港、巴拿马科隆港、荷兰鹿特丹港。

（2）港城模式。把整个城市作为自贸区（港），允许居民居住和购买免税商品，同时实行自由经营企业制度。如中国香港、新加坡就是典型的自贸港城市。自贸港城市一般要依赖优良的地理区位，扮演区域国际航运中心、国际贸易中心、国际金融中心的角色；拥有完备的法制环境，实行自由企业与资金自由流动制度，无外汇管制，人员流动也很自由，实行低税收政策等。

（3）港产模式。把自贸区（港）建设与产业开放、发展结合起来。如迪拜自贸港就是典型的港产模式，也可以称为1.5模式，因为这种模式开放的地理区域介于自贸港区与自贸港城之间。迪拜杰贝阿里自贸区与迪拜港实行港区一体化运作和管理，并且使用物理围栏把自贸港区进行分隔。在自贸港周边，建设了互联网产业聚集区、媒体城、金融城、多种商品交易中心等新兴产业开放区和大宗商品交易平台。迪拜模式独树一帜，对于阿联酋传统上依赖石油的经济结构转型起到了很大的促进作用。

2.2 海南自贸区（港）建设模式选择

海南的自贸区（港）建设到底应该采用哪种模式呢？从三种可选择的自贸区（港）建设模式看，港城模式一般适合于拥有独特地理区位优势的小国或以自贸港建设促进开放型经济创新发展单独关税区，因为地理范围过大，在允许居民居住和消费免税商品方面，将面临难以监管和风险管控的问题。如选择港区建设模式，则自贸港的主要功能是打通海外的海路、航空或铁路国际物流航线，提升货物贸易流量。这种模式下，因地理范围狭小，便于管理和风险控制。但是，港区面积小就会使其难以承载产业开放的功能，尤其是在发展服务贸易和吸引高端要素聚集等方面将面临困难。港区往往处在城市的偏远地区，对于高端服务业的发展、高端人才的吸引并不是很有利。国际经验也表明，像金融服务业的开放、资金流动的开放、教育医疗等高端服务业的开放，以及跨国公司总部的聚集、互联网新兴产业的聚集等，并不需要采取物理围栏式的监管方式，物理围栏只是针对货物贸易的监管有效。因地理范围小，港区建设模式对自贸港所在城市、腹地区域经济的带动辐射作用十分有限。

《指导意见》指出，海南自贸区（港）的建设，学习借鉴国际自由贸易区（港）建设经验，不以转口贸易和加工制造为重点，而以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导，更加强调通过人的全面发展，充分激发发展活力和创造力，打造更高层次、更高水平的开放型经济。

基于上面的讨论分析，海南的自贸区（港）建设模式采取港产模式比较合适。所谓港产模式，也可以称为“1+N”模式。这里的“1”是指依托海港、空港或铁路港设立的自贸港区（港），按照最高开放水平的要求，实行“一线放开、二线管住、区内自由”的管理体制与政策支持，真正实现自贸区（港）的境内关外定位。同时，依托自贸港区（港），设立N个功能延伸区，或者说特色产业功能区，实行“负面清单+红线管理”的管理模式，特色功能区内企业自用的进口货物可享受自贸区（港）的免税优惠政策。这种模式的优点是能够把港口物流开放与产业开放结合起来，既能够发挥自贸港区的国际物流功能和货物贸易提升功能，又能够发挥基于负面清单的产业开放功能，最大限度地发挥自贸港的内外联动功能和对区域腹地经济的带动辐射功能，通过设立N个特色产业功能区，能够促进中国服务业的对外开放和新兴产业的发展，培育经济增长新动能。从制度创新角度看，这种自贸区（港）建设模式能够在口岸监管与集约化管理体制、负面清单缩短、金融业对外开放、离岸税制设计、基于互联网的新兴产业监管制度创新等领域探索突破性的体制机制创新，为中国建立开放型经济新体制真正起到先行先试的作用。

3 海南自贸区（港）应采取区港一体化发展模式

3.1 国际先进自贸区（港）发展模式

香港、新加坡及迪拜等各以不同政策及措施推动贸易投资自由化，并经过多年发展成为世界级的自贸港。香港实行自由开放的监管制度，新加坡利用科技创新降低企业的合规成本，迪拜以财政优惠及行政支持吸引外资，西雅图在管理制度设计上灵活地将政府的行政监督管理与市场依法运行力量有机地融合到一起。这些对海南发展自贸区（港）都具有示范作用。特别是它们区港一体化的发展模式，可给海南探索建设自贸区、自贸港带来丰富的经验借鉴[4]。

3.1.1 香港

虽然香港土地资源不足，但商品贸易总值在全球排名第七，凸显出香港在国际贸易中的中心地位。香港全面零关税及贸易不设限制；便利及低成本的通关制度；给予外资完善的保障、不实行外汇管制及金融市场高度开放。

在货物管制方面，除了酒类、烟草、碳氢油类及甲醇外，所有进出香港的货物都无须缴付任何关税，所以，大部分商品贸易都不用进行关税评估。此外，香港没有附加税，只有极少数的非关税管制措拖，进出口签证主要是出于保障公众健康、安全、保安或履行国际承诺而设立，大部分产品均无须申请任何文件便可自由进出香港。

在通关方面，香港的报关手续十分便利，成本十分低廉。完全开放的金融市场，让企业在香港可自由兑换外汇及自由调动资金进出，有助提升营运效率。稳健开放的制度一直是香港能够吸引外资进驻的主要优势。

3.1.2 新加坡

1969年9月，新加坡在裕廊工业区的裕廊码头划定了第一个自贸区。1996年9月，新加坡政府又于机场及港口附近设置了自贸区。目前，新加坡境内的自贸区共有7个，除坐落于樟宜机场的自贸区主要负责空运货物外，其余6个自贸区均负责海运货物。

从宏观层面来看，新加坡财政部为自贸区宏观层面的管理机构，其根据地区发展需要设立自贸区。自贸区的主管机构或经营机构由财政部授权设立，履行从开发到经营管理的职责。新加坡自贸区的行政管理和开发经营职能是分开的。其采取由海关、民航局、港务局监管，专业公司运营的管理模式。以樟宜机场自贸区为例，樟宜机场集团专门从事樟宜自贸区内开发建设和经营管理工作。

在贸易方面，新加坡自贸区除对极少数商品外，几乎完全没有限制。新加坡海关的通关手续和程序都较为简单便捷，自贸区内货物的卸货时间约为4至6个小时，大型快递公司的货物从卸货到运出自贸区，大约只需1个小时。新加坡一直以来非常重视信息化建设在贸易和投资便利化中的作用，应用了高度整合的信息统一监管系统。

3.1.3 迪拜

迪拜目前有8个较活跃的自贸区，其中杰贝·阿里自贸区是阿联酋最大的自贸区，也是中东地区最大的自贸区。迪拜的自贸区属于“贸工结合，以贸为主”的类型，自贸区内不仅承载了自由贸易的功能，还有很多境外加工制造企业入驻。杰贝·阿里自贸区采用的是政企合一的运营管理体制。杰贝·阿里自贸区管理局是由港口、海关和自贸区组成的联合体，作为政府性质的服务机构，管理局承担自贸区的招商、服务和管理工作。

3.1.4 西雅图

西雅图港位于美国西北部华盛顿州的太平洋沿岸，是美国离亚洲最近的海港。西雅图港与两条横跨北美大陆的铁路线相连，故又是北美大陆桥的西端桥头堡，地理位置十分优越。西雅图港对外贸易区占地面积约为5.7平方公里，主要通过提供仓储与物流服务来提高西雅图港的货运量。

美国西雅图港对外贸易区在港区的管理制度设计上灵活地将政府的行政监督管理与市场依法运行力量有机地融合到一起。由美国对外贸易区委员会和海关等政府机构主导港区的“宏观管理”，制定相关的管理政策。港区内部管理政策实行由港区内经过授权入驻的企业自行制定，积极发挥市场力量促进港区内部自由运行。

3.2 海南自贸区（港）的地理优势和政策机遇

自2013年以来，中国已在全国范围内建立了11个自由贸易试验区，均属于省级以下局部地区的自贸区开放，面积也基本在120平方公里左右，分布在上海、天津、福建、广东、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西。据统计，全国11个自由贸易区的总面积为1314.35平方公里。相比于发达国家，我国自贸区发展起步较晚。当前，各国自贸区通常都具备进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融等多种综合功能，基础设施较为完善，管理体制趋向规范化。在全球自贸区发展的基础上，我国设立的11个自贸区，实行与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系，均围绕投资贸易便利、金融创新功能突出、服务体系健全、监管高效便捷、法制环境规范等几个方面，推动开放、创新，形成国际经济合作竞争新优势，打造高水平、高标准自由贸易区。

而海南此次推动打造全岛建设自贸区，标志着全国首个省级自由贸易园区（35400平方千米）的成立，全岛自贸区的开放也使得我国自贸区空间面积进一步扩大，相当于11个自贸区面积总和的近27倍，建成后，将成为全国面积最大的自由贸易区。将远远超过香港（1104.43平方公里）和新加坡（719.1平方公里），以及不足4000平方公里的迪拜，成为全球最大自贸港。

与全国其他11个自贸区相比，海南是中国最大的经济特区，且地处海上丝绸之路的重要节点和中国~东盟自由贸易区的中心，具备独特的地理位置，自古以来就与东南亚各国贸易往来频繁。作为我国唯一的热带岛屿省份，海南天然优势就是南海运输的重要港口通道。在新一轮科技和产业革命的推动下，海南的区位优势、自然优势将得到充分发挥，海南将成为推动区域政策和国家战略结合的枢纽。

《指导意见》赋予海南经济特区改革开放带来一系列政策机遇，也为海南深化改革开放注入强大动力。《指导意见》对海南作出了新的四大战略定位，对海南发展明确规划了“四步走”的发展目标，并从建设现代化经济体系、全面开放新格局、创新促进国际旅游消费中心建设的体制机制、服务和融入国家重大战略、加强和创新社会治理、加快生态文明体制改革、完善人才发展制度七个方面制定了较为详细的实施举措，明确提出由中央统筹、部门支持、省抓落实，真抓实干，统筹推进海南全面深化改革开放工作。海南将站在担当国家使命和服务国家战略的前沿位置，发挥生态环境、经济特区、国际旅游岛三大综合优势，以更高的站位、更宽的视野、更大的力度谋划和推进改革开放，着力打造全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区。

3.3 海南自贸区（港）应采取区港一体化发展模式

从海南发展的现状来看，目前海南相比于内地主要省份，经济水平仍然偏低，工业基础较为薄弱，建设自由贸易区（港）不可能一蹴而就，必将经历漫长的探索、试验阶段。

从国际先进经验与《指导意见》的要求来看，海南建设全岛自贸港，其前提是要建立起与自贸港需求相匹配的全面开放的现代化产业体系。其基础是要实施更加开放、灵活的准入、金融、税收、流通等政策，尤其是在贸易方面，实施“负面清单”的方式，实现贸易便利化自由化；还应全面扩大企业自主权，推行“注册易”，降低项目投资准入门槛，深化国企改革，推进知识产权综合改革试点；特别在财税金融方面，要向香港和新加坡学习，建立与自贸港相适应的财税金融体制，实施零关税政策，降低企业所得税，并按照《指导意见》要求，设立海南自由贸易港建设投资基金，并实行人民币资本项目自由兑换，促进资金自由进出。在人才进出方面，自贸港应建立人员自由进出政策体制，促进国际化人才流动便利。在行政管理方面，应借鉴香港经验，建立精简高效的行政管理体系。总之，未来海南将构建一个更加开放、更加灵活、更加优越的全面、自由贸易之岛，根据《指导意见》计划，这一自由贸易港将在2025年初步建立有关制度和体系，到2035年将跻身全球前列。

如何建设国际水准的自由贸易区（港）？借鉴国际先进自贸区、自贸港区港一体化发展模式，建议海南组建自贸区自贸港管理委员会，包含发展改革、财政、国土资源、交通运输、税务、工商、质检、外汇、海关、检验检疫、边防及边检等部门人员的专门性独立管理机构。主要负责制定自贸区（港）发展战略与空间布局规划，协调解决自贸区（港）发展所遇到的实际问题。

与此同时，在自贸区（港）内尝试借鉴国际先进经验，充分发挥市场力量的经验，尝试采用市场化手段，充分调动自贸区（港）企业的主观能动性，通过政府授权给符合资质的相关企业，由其自行组织设立一个独立的符合市场需求的组织，来行使经营和管理对外贸易的专属权，依法严格监督企业在自贸区（港）内的运行。