中国沼气产业发展的政策影响分析

李景明， 李冰峰， 徐文勇

(1.农业农村部农业生态与资源保护总站， 北京 100125； 2.农业农村部畜禽粪污资源化利用研究重点实验室， 北京 100125； 3.中国沼气学会， 北京 100125)

沼气作为一种取之不尽用之不竭的可再生能源，自新中国成立以后，就得到了党和国家的高度重视[1]。多年来，国家制定了一系列法律法规、政策规划，推动了我国沼气行业的快速发展和产业队伍的不断壮大[2]。截止到2016年底，根据不完全统计，全国户用沼气已达4160多万，各种类型沼气工程11.3万多处，形成年生产沼气能力约145亿立方米[3]。在具有中国特色的法律和政策支持下，我国的沼气产业已经发展成为全球规模最大、水平最高、惠及人口最多的国家之一，并且持续呈现良好有序的发展趋势(见图1和图2)。

1 政策的引领作用巨大

由于沼气的综合效益明显，不仅可以解决人们特别是农村居民日常生活清洁用能，有效处理各种农林、城市和工业有机废弃物，生产高效无害的有机肥，而且在环境保护、生态改善、能源安全以及拉动内需、增加就业等诸多社会公益方面发挥多功能作用，从上世纪50年代，沼气就作为农村能源建设中的重要组成部分，得到了党和国家领导人的充分肯定。1958年，毛泽东主席就曾指示，“沼气又能点灯，又能做饭，又能做肥料，要大力发展，要好好推广”[4]。由此，拉开了沼气在全国范围内大推广的序幕，并在几个关键节点上对沼气发展起到了推波助澜的影响。

图1 户用沼气发展趋势

图2 各类沼气工程发展趋势

1.1 政策推动沼气全面启动

1979年，经过十多年的试验性示范推广，国务院在批转农业部等部门《关于当前农村沼气建设中几个问题的报告》[5]时指出，沼气是一种可更新的生物能源，可分散生产，就地使用，成本低，是扩大农村能源，解决千家万户烧柴困难的一项重大措施。我国推广沼气工作已取得很大成绩。实践证明，兴办沼气关系到我国农村能源建设、肥料建设、环境保护和卫生建设，是实现农业现代化的一项重要内容。为了促进这项事业的发展，国务院特作几项重大决定：一是成立了由当年国家农委、计委、经委、科委、建委、财政、农业、商业、电力、农机、轻工、化工、卫生等部委以及农业银行、供销总社和总后勤部组成全国沼气建设领导小组，并在农业部设立了办公室；二是将沼气建设纳入各级人民政府的计划，要求国家和地方政府安排专项经费用于沼气建设和推广补助；三是国家支援人民公社投资用于扶持穷队办沼气，银行对有困难的农户给予低息贷款；四是国家有关部门要结合处理“三废”，开展城市的沼气利用和农村小沼电建设；五是组织全国有关科研单位开展沼气科研工作，在有条件的大专院校设立生物能专业或开设沼气专业课程，并在四川成立了农业部沼气科学研究所；六是各有关部门要切实组织好沼气物资的生产供应工作，以保证沼气发展的需要；七是各级人民政府都要把沼气建设列入议事日程，加强领导，全面规划，实行山、水、田、林、路、气(沼气)统一规划、综合治理，扎扎实实地把沼气建设推向前进。按照这个政策的要求，各地大力推进沼气建设，为缓解但是农村烧柴短缺和水土流失压力发挥了积极的作用。但是由于技术不成熟，管理不到位，建设成本较高和服务跟不上等原因，曾先后出现了两次较大的回落，严重挫伤了农民群众和各级政府建设沼气的积极性。

1.2 政策促进沼气转变功能

针对农村地区能源供给短缺以及忽视生态环境保护的问题，上世纪70年代末，中国农业工程学会和中国能源研究会的专家们经过认真和充分酝酿，提出了发展农村能源的“因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益”十六字建设方针[6]，并在1982年第五届全国人民代表大会通过的《关于第六个五年计划的报告》决议中，正式将这十六字方针提为指导农村能源的发展建设方针。当时的国家计委和农业部牵头，联合国家经贸委、国家科委、财政部、林业部、水利部和电力部等八部委在“六五”、“七五”县级农村能源综合建设试点研究的基础上，在全国范围内连续“九五”和“十五”选择了200多个县开展了农村能源综合建设。在此期间，利用科技研发、标准制定、技术示范等方式，沼气建设得到了进一步的发展，跳出了只为能源服务的单一功能，发挥了上联养殖业、下联种植业的纽带作用，实现了经济、社会、生态和能源的综合效益，并根据不同地区的特点，成功探索和总结出了适合北方地区的“四位一体”、南方地区的“猪沼果”和西北地区的“五配套”等以沼气为纽带的能源生态技术模式，广泛推广“三沼”综合利用技术，为沼气发展注入了新的生机与活力。

1.3 政策拉动沼气快速发展

进入本世纪以后，农业部提出了在全国组织实施“生态家园富民计划”，并先后利用中央财政资金在西部地区，以村为单位开展以沼气为纽带的生态家园富民工程建设。2002年1月，中央农村工作会议首次提出要支持节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场圈栏等6项农村小型基础设施建设(简称“农村六小工程”)，并取得了显著的经济效益和社会效益，大大改善了农村居民的生产生活条件。2002年9月，时任国务院副总理温家宝在“国内动态清样”的一篇文章《农村沼气正在改变农民生产生活方式》做出长篇批示：“发展农村沼气，既有利于解决农民生活能源，又有利于保护生态环境，确实是一项很有意义、很有希望的公益设施建设。积极稳妥地推进这项工作，必须坚持科学规划，因地制宜；必须加强领导，建立合理的投资机制，发挥国家、集体和农民的积极作用；必须把发展农村沼气同农业结构调整，特别是发展养殖业结合起来，同农村改厕改水等社会事业结合起来，同退耕还林、保护生态结合起来。开展这项工作，要通过典型示范，总结经验，逐步推广”。于是在国家计委和财政部的安排下，沼气作为生态家园富民工程的重要组成内容，纳入到国债项目进行扶持，每年国家投入数十亿元专项支持，沼气发展走入了快车道。从2000年至2017年，国家便投入420多亿元支持沼气行业的发展，并通过调整投资方向，从原来只支持户用沼气，逐步扩大到支持各种类型的沼气工程和村级沼气服务网点建设，使沼气得到了较为均衡的发展(见图3)。在此期间，户用沼气平均几乎以每年200万户的速度增长，沼气工程的规模也从无到有、从小到大快速发展，村级沼气服务网点已超过10万处，服务范围可以覆盖70%以上的沼气用户。

图3 2000年～2017年国家对沼气发展的资金投入

1.4 政策刺激沼气转型升级

伴随着农村社会经济的发展、农业产业结构调整和农民生产生活方式的转变，以及国家对清洁燃气的需求日益增加[7]，2015年，在国务院领导的指示下，国家发改委和农业部共同组织实施了沼气转型升级试点项目，每年投资20亿元。在转型升级工作方案中[8]，明确提出重点支持两类试点项目。一类是建设日产沼气500 m3及以上的规模化大型沼气工程(不含规模化生物天然气工程)，开展给农户供气、发电上网、企业自用等多元化利用，沼渣沼液用于还田、加工有机肥或开展其他有效利用。另一类是日产生物天然气1万立方米以上的试点工程，提纯后的生物天然气主要用于并入城镇天然气管网、车用燃气、罐装销售等。中央对符合条件的规模化大型沼气工程和生物天然气试点工程分别予以每立方米沼气生产能力1500元和每立方米生物天然气生产能力2500元的投资补助。在3年的实施期中，中央先后共支持了65个生物天然气试点工程和1400多个大型沼气工程项目(见表1)。

通过此次沼气转型升级试点工作，一是开展工程建设和运营机制创新试点，以专业化企业为主体，按照市场机制，投资工程建设，开展原料收集、工程运行管理、终端产品销售利用为一体的全产业链运营，探索可持续、可复制、可推广的生物天然气产业化发展模式。二是终端产品补贴试点，鼓励有积极性的地方政府，利用地方财政资金，按照生物天然气(沼气)销售量或有效利用量、沼渣沼液利用量或加工成有机肥的数量，对项目业主进行补贴，探索建立生物天然气或沼气工程终端产品补贴机制。三是破除行业壁垒和体制机制障碍试点，鼓励地方政府比照国产化石天然气，探索制定鼓励生物天然气或沼气产业发展的税收优惠政策；清理和整顿燃气特许经营权市场，为生物天然气或沼气发展创造公平的市场竞争环境。截止到目前为止，大多数项目已经完成建设，众多超大型企业、专业化公司和投资型机构进入沼气领域，部分目标也得以实现和突破。

1.5 政策引导沼气绿色发展

2016年12月，在中央财经领导小组第十四次会议上[9]，针对畜禽粪污处理及资源化利用等6项民生工程，习近平总书记强调，加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化，关系6亿多农村居民生产生活环境，关系农村能源革命，关系能不能不断改善土壤地力、治理好农业面源污染，是一件利国利民利长远的大好事。要坚持政府支持、企业主体、市场化运作的方针，以沼气和生物天然气为主要处理方向，以就地就近用于农村能源和农用有机肥为主要使用方向，力争在“十三五”时期，基本解决大规模畜禽养殖场粪污处理和资源化问题。

表1 2015～2017年国家支持各地开展沼气转型升级试点项目安排情况 (处)

随即，农业部开启了畜禽粪污处理及资源化利用工作，不仅提出了“一控两减三基本”(即控制农业用水总量，减少化肥农药使用量并实现2020年零增长，开展畜禽粪污、农作物秸秆和地膜资源化利用)治理农业面源污染的工作目标，还积极组织实施农业绿色发展“五大行动计划”(即畜禽粪污资源化利用行动、果菜茶有机肥替代化肥行动、东北地区秸秆处理行动、地膜回收行动、以长江流域为重点的水生生物保护行动)。经过与相关部门的多次反复沟通协调，于2017年6月以国务院办公厅的名义出台了《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》(国办发〔2017〕48号)，明确了工作的指导思想、基本原则、主要目标，以及建立健全各项制度、保障措施和各部门任务分工等。这个文件的出台，引发了沼气行业的广泛热情和关注，农业部门也组织了一系列活动，召开了由分管国务院副总理汪洋参加的全国畜禽废弃物资源化利用工作会议，成立了农业部畜禽粪污资源化利用领导小组，筹建了全国畜禽废弃物资源化利用科技创新联盟，推介了包括种养结合、清洁回用、达标排放和集中处理等能源化、肥料化和工业化处理的多项技术模式[10～11]。

表2 与沼气相关的法规、规划和政策

回顾中国沼气发展的几十年间，从中央到地方，从有关部委和相关机构出台了一系列法律法规、中长期及五年发展规划以及各种政策和行业管理办法[12]，对沼气的健康持续发展发挥了极其重要的作用(见表2)。

2 政策体制机制不平衡不充分现象严重

习近平总书记在十九大报告中，鲜明提出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大判断。在新的发展阶段，中国的沼气行业发展也同样存在着日益增长的需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。尽管在沼气行业的发展历程中，有创新能力不足的问题，有体制机制不顺的问题，有经济效益不高的问题，但最关键的还是政策支持和体制机制不平衡不充分的问题。

2.1 原有的管理体制依然相互掣肘，未能满足全产业链发展的需要

沼气因为其产业链较长，不仅关乎种植与养殖，也关乎能源与环保，还关乎新农村建设与扶贫，涉及的管理部门也较多，各部门只是站在“各司其职”的立场“自扫门前雪”。在农业部门内部，沼气行业的主管部门主要从清洁能源生产和资源综合利用角度组织开展沼气建设；种植业和畜牧业主管部门则从生态种植和生态养殖的角度，只考虑秸秆的还田和畜禽粪污的传统堆肥处理；发展计划和财务部门分别按照国家对基本建设投资和财政专项管理办法独自管理，既没有考虑沼气工程投资建设和运行管理的全过程需求，也没有考虑各地差异性需求。在各部委之间，农业农村部主要面向“三农”，强调利用农业废弃物进行资源转换，力求沼气“姓农”和种养结合；国家发改委和国家能源局一味追求超大规模沼气工程示范建设，突出沼气的能源属性；生态环境部则在《畜禽规模养殖污染防治条例》执法和农村环境综合整治中，不仅执法理念与农业部门相距甚远，同时也在投资建设各种类型的沼气工程。由于各部门和各司局的立足点不同，推动沼气工程建设的目标与标准也大不相同，大家各自为政，多头投入，分段管理，造成管理混乱，责任难分，给沼气工程的安全生产和规范管理造成极大风险。

2.2 现有的投资体制依然我行我素，未能迎合供给侧结构性改革

自从2003年纳入国债投资项目支持后，长期以来沼气都是利用中央预算内基本建设资金进行建设，不仅受到基本建设资金管理的特殊限制，而且更受到计划部门的严重制约[13]。在建设内容方面，计划部门习惯性地通过项目投资延续着“政府”在资源配置中的决定性作用，要么强制推行户用沼气整村推进，要么极端化地通过转型升级只支持规模化大型沼气工程和规模化生物天然气工程，而忽视现阶段最适合我国特色的中小型沼气工程的市场需求；在投资计划方面，计划部门无视沼气行业管理部门的技术意见和各地现实条件与需求，简单按照资金平衡原则下达计划，名为“纵向放权”，实为“横向收权”；在项目管理方面，计划部门只抓投资审批权，而对项目实施、工程验收等则不闻不问，把相关责任全都推到农业部门；在工程运行方面，作为农业废弃物资源化利用、面源污染防治和生态环境保护项目，沼气工程建设具有明显的公益性与外部效益性，在目前运行成本居高不下和常规化石能源价格走低的情况下，财政部门本应通过政府购买服务和终端产品价格调节(补贴)的方式，平抑沼气工程原料收储运、“三沼”综合利用成本，使运行沼气工程的企业有利可图，从而推动沼气行业持续健康发展，但是财政部门却始终以各种借口推脱和拒绝，时常表现为“慵懒散木推”。

2.3 未来的市场主体依然雾里看花，未能拉动终端用户和终端市场

由于沼气行业长期受到基本建设投资体制的影响和限制，加之作为投资者的计划部门并未真正关心沼气工程的正常运转，相关的配套政策也未得到实质性的突破，导致许多地方政府、项目业主就是为了争取国家投资而争取项目，部分项目业主在获得投资后便草草了事，更有甚者少数业主携款跑路。究其缘由，一是为了满足畜禽粪便处理和原料稳定供给需求，许多沼气工程的业主是养殖企业，他们的主要经营精力和能力是生产“肉蛋奶”，根本没有能力运行好沼气工程，建沼气工程的目的就是应付环保部门的罚款；二是部分专业公司承担沼气工程建设和运行后，由于与养殖和种植脱节，没有能力获得数量和价格稳定的原料，也没有能力以期望的利润消纳数量巨大的沼气和沼肥，使得“三沼”产品进入市场困难重重，沼气工程难以为继；三是沼气用户认为“三沼”产品供应不稳定，不能作为可以赖以依靠的对象，在很多场合下拒绝有偿购买。这些原因导致了沼气工程运行的恶性循环，市场运行机制始终没有建立起来。

2.4 现行的政策法规依然难以落地，未能体现法律的严肃性和政策的公平性。

客观地说，为了履行对全球气候变化的承诺，实现我国节能减排和清洁生产的中长期发展既定目标，近20年来国家发布了不少的法律和法规，有关部门也出台了许多政策和规划，包括《可再生能源法》、《节约能源法》和气、水、土保护行动计划等，也包括《可再生能源中长期发展规划(2006-2020)》，以及配套的秸秆能源化财政补贴、可再生能源发电上网电价等一系列政策等，这些法律和政策在一定程度上对包括沼气在内可再生能源的发展给予了极大的推动作用。但是，一是由于政出多门，职能交叉不清，许多政策只从部门利益或个人偏好出发，各自为政，没有形成配套和互补；二是许多法律和政策条款更多的是原则上的宣教，缺乏强制性执行力和落地可操作的指南，不同人、不同部门、不同地区对同一政策的理解各不相同，如沼气发电上网电价补贴政策到底应执行2006年出台的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(发改价格[2006]7号)中提出的在当地脱硫标杆电价基础上补贴0.25元·kWh-1，还是执行2010年发布的《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》(发改价格[2010]1579号)规定的固定电价0.75元·kWh-1，各地执行随心所欲；三是政策没有明确的期限，企业无从计算投资效益，甚至“培养”了一批投机性企业，如绿色能源示范县和秸秆能源化补贴政策，在实施了不到3年的时间后突然废止，让许多企业苦不堪言；四是许多政策明显有歧视性和不公平性，如国家有关部门对待光伏和风电行业，不仅要求各电网公司必须无条件全额收购光伏和风电企业发的电，即便部分地区出现严重弃光、弃风现象，依然给予了较高的电价补贴，但是对于沼气发电上网或供气入网，就没有相应的明确规定。

3 结论及建议

多年的实践证明，沼气在乡村振兴战略、扶贫攻坚和污染防治攻坚战中可以发挥不可替代的重要作用，但是必须解决目前制约行业发展的政策问题。

3.1 打破原有行业管理的条块分割，实现产前产中产后全过程融合

由于沼气产业链较长，涉及种植、养殖、能源、环保等多个环节和领域，从目前现有体制职能和体系队伍状况来看，除沼气行业主管部门外，其他任何部门都没有能力从整个产业发展的需求提供全程指导与管理。因此，应明确赋予沼气行业主管部门的责、权、利，强化其管理职能和责任义务，负责沼气规划编制、标准制定、宣传培训、安全监管和技术指导等。不管哪个部门、机构和个人，凡是投资建设沼气，都应向当地沼气行业主管部门进行备案，接受技术审核，各地沼气主管部门应切实负起安全生产和使用的监管责任，帮助沼气业主做好原料和产品的协调对接工作，真正发挥沼气在种养结合、清洁生产和循环发展中的作用。

3.2 突破现有投资体制的严重束缚，解放地方因地制宜组织建设

按照中央提出的简政放权要求，在各级沼气行业主管部门把好技术关和安全关的前提下，在为各地提供可供参考和借鉴的各种适用技术与工程模式指南的情况下，计划部门就应彻底改变过去用投资左右市场的传统思维方式和工作方法，尊重地方的意愿，让市场真正成为配置资源的关键性因素[14]。在决定年度投资时，不宜以项目审批的形式，而是给各地确定一个资金额度范围，让地方有更多的决策权；允许地方采取先建后补、按进度分期付款、报账制等方式，给地方更多的选择权。在下放审批权的同时，要建立起严格的信息上报、进度督查、安全检查、项目验收制度，确保投资效益和安全。在近期继续保持沼气工程基本建设补助资金的基础上，还应把投资重点逐步转移到工程运行和后端产品补贴上，改革原有的单一投资格局，活跃沼气市场。

3.3 利用政府购买服务的新机制，吸引社会资本和培育终端市场

沼气具有的环保、民生效益决定了它的公益性特征，但又由于它的产业链较长，跨越了多个领域，一方面使得沼气工程原料市场的交易价格不可控，坐地涨价现象随处可见；另一方面由于受到垄断企业的阻碍，沼气难以进入电网和燃气网，沼肥也享受不到有机肥应有的待遇，使得终端产品的销售市场也不可控，导致不少企业亏损倒闭或不愿经营。因此建议应参考城市垃圾收集和污水处理政策，通过政府采购和专营招标的方式，让沼气工程业主同样获得原料收集和处理的财政补贴，把沼肥视为有机肥同等对待，减少沼气工程的运行成本，让工程业主有利可图，让更多的社会资本和专业企业进入沼气领域，推动沼气行业和产业健康持续发展。

3.4 强化现有政策法规的可操作性，满足各方参与者得到持续公平对待

一是要强调法律和法规的强制性，在法律的框架下要让每个机构和个人必须执行，否则就要接受高额的经济处罚或严厉的刑事判罚，比如国家已经明确规定电网企业必须全额无条件收购可再生能源电力，就应该杜绝拒绝接受沼气发电上网的现象；二是要强调政策的公平性，在符合要求和条件的情况下，就应该一视同仁，杜绝能源部门和电力部门在执行《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》(发改价格[2010]1579号)的政策时，只认秸秆直燃发电上网而无理由地拒绝沼气发电上网的情况；三是要强调政策的一致性，在《可再生能源法》以及《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》(发改能源[2016]625号)中，将风力、太阳能和生物质能都视为可再生能源，但在国家发布的可再生能源发电价格补贴政策中，却只有风力发电、光伏发电和秸秆直燃发电的位置，而将沼气发电排斥在外；四是要强调政策的稳定性，所有政策都要进行认真的研究和广泛征求各方意见，一旦发布就应该稳定执行不少于20年[15-16]，不能制定政策随心所欲，取消政策也是随心所欲，让企业无法计算投资回收期和收益率；五是要强调政策的普惠性，政策的执行要惠及所有参与方，在满足规定的标准基础上，所有参与的机构和个人都应该无条件地享受政策带来的好处，而不须再跟审批项目一样进行无序竞争。