中国青少年宫PPP模式发展现状分析

袁 霞

(武汉理工大学管理学院，湖北 武汉 430070)

1 引言

PPP模式诞生于十九世纪，最早由英国的Chadwi在公共卫生服务供给和污水处理领域引入公私合作理念。PPP模式可以分为广义和狭义，广义的是指公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作契约关系的总称，狭义的是指公共部门和私人部门为提供公共产品或服务，实现特定公共产品的公共效益而建立的项目全生命期合作关系。曹远征(2002)认为，PPP模式是公私之间以特许经营协议划分利益相关者权责进而更好地完成公共基础设施、公共服务供给目标的模式。邓小鹏(2007)则认为，PPP合作公私双方以项目合同为核心，降低项目成本、提升风险共担能力、追求各方利益最大化为目标，旨在更高效、高质量地为民众提供公共产品及服务。这种机制是长期双赢的。在财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》文件将PPP模式定义为一种由政府负责公共服务设施的价格确定已经质量监控，由社会资本进行项目建设的主要工作，其中包括勘测、设计、施工以及运营维修等。党的十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资与运营，财政部在2014年中央和地方财政预算中提出推广运用政府与社会资本合作模式(PPP)，并成立全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台，对项目进行管理和统计。

青少年宫作为校外教育的重要活动场所，承担着校外社会教育的功能，是加强青少年思想道德建设、推进素质教育、建设社会主义精神文明的重要阵地，是提供公共教育服务的公益性事业单位。采用青少年宫PPP发展模式可以促进我国青少年校外教育更好发展，提高资源整合力度，增加社会效益和公益效益。

2 青少年宫PPP模式

2.1 青少年宫PPP模式的概念

我国学者主要针对社会资源整合方面的研究中提出过“民有公办”模式、“宫企”模式等模式概念，但并未对青少年宫PPP模式有一个明确的定义。杭州市青少年宫李艳(2015)提出“民有公办”的社会资源整合办法，即是由民间社会团体或企业提供场所和设施设备，由政府主办的校外活动场所负责具体运行管理，从而达到在政府投入不足的情况下利用社会资源发展公益性事业的目的。永康市“驻企少年宫”现有建筑面积1200平方米，由大型民营企业先行集团提供。市青少年宫负责业务运作和管理，由5名管理人员和12名师范类大学生志愿者承担活动教学工作。2012年暑期活动已免费招收企业外来职工子女150多名。杭州市金山区少年活动中心的“宫企”合作模式是由金地集团投资筹建杭州市金山区少年活动中心，再由政府负责管理和运营青少年宫。这些模式虽然使用了不同的名字，但其实质就是青少年宫PPP模式。

目前在我国主要以公私合作建设青少年宫场馆硬件基础设施为主，该模式发展较为成熟，极少数较以广州和北京为代表的青少年宫在逐步实践青少年宫购买教育服务和提供教育服务的方式。因此，中国青少年宫PPP模式指的是公共部门和私人部门共同合作建设青少年宫场馆或提供青少年校外教育服务的合作模式。

2.2 青少年宫PPP模式的特点

2.2.1 项目融资方式

中国青少年宫PPP模式本质上是一种项目融资方式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度来安排融资。可以为与青少年宫的建设或青少年校外教育服务的提供的项目建设上扩宽融资渠道，减轻政府的财政压力，更有利于项目的成功落地实施。另一方面也刺激了民营资本的活力，为非公有制企业进入公共服务领域打开了通道。

2.2.2 伙伴关系

在中国青少年宫PPP模式中公共部门和私人部门是伙伴关系，公共部门和私人部门拥有共同的目标：以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。政府不再是单一的管理者，同时也是监督者和合作者，从而将政府从原来的繁杂的管理工作中抽离出来，有更多的时间和精力去思考PPP模式发展的政策法规的制定管理等顶层设计方面的工作。也正是这种发展模式促进政府的职能转变，也加快了青少年宫的事业单位改革，可以更加凸显公益属性。

2.2.3 利益共享

在中国青少年宫PPP模式中公共部门和私人部门共同分享项目完成后的收益。公共部门借助私人部门的力量实现了青少年宫基础设施的建设和校外教育服务的提供，增加了社会效益和公益效益，私人部门通过PPP项目进军了公共服务等以前由政府主导的领域，获得了一定的经济收益，也借此寻得了政府这个长期合作的伙伴，获得了良好的声誉收益，树立了积极正向的公益形象，无形中扩大了一定的市场份额。作为青少年宫的主要受益群体——青少年，将成为中国青少年宫PPP模式中最大的受益者。PPP模式的发展提供更好的青少年宫基础设施和教育服务，更好地满足青少年成长成才的发展需求，全面发展综合素质能力。

2.2.4 风险共担

在中国，私人部门选择和公共部门合作，共同承担青少年宫PPP项目建设和运营期间的风险，政府部门的参与可以在一定程度上避免政策上的不利因素，也可获得更多的市场信息。在可行性缺口补助的付费机制下，在运营期间如果市场流量不够，未能达到社会资本预期的收益，则政府将进行一定的现金流量的补贴，为私人部门与公共部门合作又增添了一个保障。而私人部门在青少年宫PPP项目上更多的是承担较多、甚至是全部的具体管理执行的职责，这一模式也有效避免了“官僚主义”的滋生，风险得以规避。

2.3 青少年宫PPP模式的发展历程

早期的公共部门和私人部门合作被青少年宫的研究学者称为“宫企”合作模式或者是“民有公办”合作模式，其实质都是由私人部门承担青少年宫的基础设施建设，公共部门负责青少年宫的运营，这种模式实际上就是中国青少年宫PPP模式中BOT(建设—移交—运营)的一种模式。在十八届三中全会中提出要促进政府与社会资本的合作，其后下发了一系列的政策文件支持PPP模式的发展，由最初的市政工程、交通运输逐步发展至教育、文化、养老和国防等领域。目前已有较多的市县级青少年宫、青少年科技馆、全民健身中心等青少年校外教育活动场所在以PPP模式的方式展开基础建设工作，但是在教育服务领域，PPP模式的发展还并未完全展开。

3 国内青少年宫PPP模式的现状分析

目前我国教育文化领域的PPP项目主要以基础设施建设为主，教育服务类为辅。通过资料搜集与整理，主要有以下城市已经进行或者正在进行青少年宫PPP项目建设。

3.1 基础设施建设类中国青少年宫PPP模式

3.1.1 驻马店青少年宫科技馆综合体建设

2017年，中建五局河南公司的第一个PPP项目--驻马店青少年宫科技馆综合体建设。项目规划总用地面积46287.83 平方米，建筑层数为地上4层(局部设有夹层，共7层)，地下一层。项目建成后将为驻马店市广大青少年、科技工作者及驻马店市民提供一个开放、先进、科学的活动交流平台。

3.1.2 海宁市青少年宫

2009年海宁市青少年宫与绿城物业合作，共同创建了海洲街道青少年活动中心(海宁市青少年宫百合基地)创建百合基地的宗旨是为广大青少年儿童提供近距离的校外教育服务，打造百合社区优质的人文环境，百合基地的场地和800平方米的房屋建筑均由绿城物业免费提供，青少年宫负责日常业务管理工作，依托先进的硬件设施，以及便利的配套服务，百合基地逐渐形成了会员制校外教育服务模式，为附近青少年提供周末影院、假日派对、课后乐园、小百合艺术团和知心姐姐服务等丰富多彩的校外教育服务。

3.1.3 重庆市少年宫

充分利用重庆市少年宫教育发展管理有限公司平台，初步构建了“官企合作”、“宫校合作”、“同行合作”三种新型办学模式，助推重庆少年官校外教育蓬勃发展。重庆市少年官采取“筑巢引凤”的方式，积极与民营房企签约，共建校外教育活动中心。2012年7月，经团市委党组同意，按照高品质青少年校外活动场所和特色示范幼儿园标准，市少年官与重庆北麓置业有限公司合作建设重庆市少年官西部新城教育活动中心暨附属幼儿园。打造“学前教育+校外教育”复合型一站式少年儿童成长教育活动中心，目前，重庆市少年官西部新城教育活动中心、重庆市少年官附属幼儿园，设置了幼儿因教学活动及配套场所、各类才艺培训功能室以及接待大厅、儿童多功能演艺厅、少儿科学三12355儿意成长工作室，亲亲生态园、户外运动场、阳光草坪等综合性活动场所。

3.2 政府购买服务类中国青少年宫PPP模式

随着政府职能转变的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务也正逐步成为政府提供公共服务的重要方式。在加快服务型政府及公共财政体系建设的要求下，政府提供给社会公共服务的大部分公共资金将不再是财政预算拨款，而是适应市场经济需要的政府购买或委托等形式。李克强总理在《2015政府工作报告》中明确提出提供基本公共服务尽量采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办。广州青宫从2012年开始探索事业单位参与政府购买服务工作的路径，积极参与政府购买服务项目投标，为事业单位参与政府职能转变，探索，承接政府购买社会服务积累了经验，2014全年累计共承接政府及即委办12个项目，服务费用共768万元，实践证明，政府购买社会服务模式，夯实了广州青宫发展的能力，随着事业位改革的推进只有那些从事公益性事业，并且能够获得公益性社会资源的事业单位，才能够实现社会公共服务职能化的转变。

3.3 教育服务类中国青少年宫PPP模式

3.3.1 广东省智慧青少年宫

广东省智慧青少年宫是共青团广东省委员会指导、广东省青少年宫协会授予的广东首家少年宫智慧化创新试点，是全国首家与政府合作的PPP青少年宫项目。其极大弥补了政府青少年宫资金学位不足的问题。主要有广州宫、佛山宫、番禺宫之外，花都宫，拓展至深圳、惠州等多个城市。2017年9月，广东省智慧青少年宫佛山宫举行了盛大的开业庆典。佛山宫提供过百课程超过1万个名额，其中超过50%为公益学位，其特色智慧教育将注重发掘孩子的潜能，并会经常走出课堂举办活动。

青少年宫有两层，一层为教学一层为办公用地，整体装修以明媚的黄色和橙色为主，色调五彩缤纷，显得非常有活力和温馨。房间桌椅电视齐全，在玩乐区域里还有蹦床。目前佛山宫有近70个教室，面积约10000平方米。佛山宫有超过百名来自全国重点大学的教师，可提供过百课程超过10000个名额，为3～18岁青少年和儿童提供形式多样的综合素质培训，包括智慧潜能开发、舞蹈艺术表演、语言文学等，以智慧教育为特色，从审美创造入手，注重为孩子发掘潜能，全面提升认知模仿等综合素质和能力，彰显公益属性，免费和公益学位超五成。

3.3.2 智慧青少宫云服务平台

由广东科海信息科技股份有限公司(股票代码：832424)与广东省社会科学院青少年成长教育研究中心合作共建，依托中国少年宫协会校外成长教育管理资源，整合优质校外教育资源，规范校外培训活动体系，助力教育均衡发展。幸汇成长中心是一个全国性的推广项目，云浮幸汇成长中心规划8000平方米的教育综合体，第一期3000平方，共进驻了13个场馆，一个休闲书吧，26个科目，以及4个不定时长期的户外拓展项目。

4 结语

我国的青少年宫PPP模式可分为基础设施建设类、政府购买服务类和教育服务类，服务类的发展模式的实施时间较早，只是以前不将其称之为PPP模式，而基础设施建设模式正式在国家近年来在公共文化服务领域大力倡导PPP模式的政策之下开始蓬勃发展，也将为中国青少年宫的基础设施建设带来巨大变革。

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