律师代理信访案件机制研究

钱鑫

一、信访制度的发展与作用

1951年6月7日，《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》颁布，信访制度正式确立。围绕新中国建立的政治活动、政策法令的出台生效、生产形势的变化更迭，1957年新中国迎来了第一次信访潮。文革结束后，信访制度的重新发展也慢慢开始步入正轨。2003年，收容遣送制度被废止，“信访洪峰”出现。2005年，《信访条例》的颁布，正式在法律法规层面对信访制度加以规范。时至今日，信访制度的确立已有六十多年，几经波折的发展模式也将面临更深层次的挑战和变革。

在法治化发展进程中，对于信访制度的发展、变革、功效等各方面都滋生出许多观点的碰撞。但无论如何，信访制度作为我国特有的政府联系群众的纽带，是群众参与政治生活的“桥梁”，这座“桥梁”带来的现实作用和实际意义不容忽视。首先，沟通作用。通过信访制度，群众对国家颁布的法律政策、宣布的政治活动、社会的动态形势等进行了解，以主人翁的形式真正参与到国家政治、经济生活。对于信访中群众反馈的不解、疑难、困惑，国家会在自己的政策活动中予以解决，从而真正符合信访制度建立和发展的一个宗旨——以人为本。其次，监督功能。许多信访人反馈的通常是对机关单位工作人员、国企事业单位的领导人员的指正和举报。抛开其中的真实性不说，信访制度最直观的功能之一就是对法律执行活动和法律执行者的监督，究其根本就是对法律的监督。最后，救济功能。在法治社会中，最根本的救济功能最终都会落脚于司法途径。然而社会民情复杂多样，权益侵害更是五花八门，在由侵害到救济的整条线中，社会救济的形式不能完全拘泥于其中一种，当然也不能脱离法治聊救济。最正确的态度应当是将信访制度作为社会救济的一种补充形式，在维护法律权威的同时排解忧虑，解决问题。

二、信访制度的缺陷与困境

21世纪的中国，面临着社会经济转型，利益格局调整等挑战，矛盾的滋生给社会的信访工作带来了巨大的难题，从中也暴露出了信访本身的制度缺陷。

第一，信访数量大幅增长。经济社会的发展在一定程度上增长了社会矛盾的基数，因此经济纠纷而导致的信访问题占比多数，也是增长最快的部分，如拆迁补偿纠纷、合同纠纷等。同时，加上群众根深蒂固的“信访不信法”的观念，导致社会信访数量大幅度上升，信访工作压力空前之大。

第二，群体性信访量增长。群体性的信访形式相比于单一个体的信访而言，社会影响力更大，解决问题更复杂。他们往往基于同一被侵害的利益体，在表达观念上更加大胆激进，在信访方式上也可能更加激烈持久，如何在一个问题上平衡多方利益，给现实工作带来了难度。

第三，信访秩序混乱。矛盾的反馈和解决之间不成正比，导致了最直观的现象之一就是越级访和进京访数量的增加，以及缠访、闹访的占比增大。混乱的信访秩序不仅增加了工作压力和成本，更使群众和政府之间的关系变得更加紧张，秩序陷入了一个令人堪忧的恶性循环。

第四，信访考核的过度严苛。将信访纳入考评机制，是全国普遍采用的模式。不可否认，它在一定程度上确实有利于信访制度的发展。然而，随着社会矛盾的增多和复杂化，信访工作者肩上扛得压力越来越大，在工作热情上呈现一种疲软态势，继而表现出的就是信访工作的力不从心。

第五，法律规定欠缺系统。目前，信访工作的法律规定相对不完善，对于社会中暴露出的新问题更是没有进一步进行规范。法律本身便存在滞后性，在规定上再加以滞后，便在总体效果上与社会实际形成一个断层，断层越大，矛盾越多，继而循环，影响不容小觑。

三、律师代理信访案件的制度优势

律师参与信访工作、代理信访案件的一大关键就是律师群体本身。这个群体参与到信访工作中具有明显的优势和不可替代性。

第一，亲民性。相对于司法机关，律师具有更加坚实的群众基础。他们贴近群众的生活，对于群众的需求也更明了。这种明了不仅仅基于律师工作性质的本身，更是相同的社会视角。不同于政府、司法工作人员，他们往往更加懂得群众的疾苦和需求，是能够体恤民情的群体。

第二，专业性。社会发展中，涉法涉诉信访案件的数量呈飞速上升的状态，加上社会法治化的日益完善，法律可谓为社会立身之本的基础之一。通过咨询和了解，将复杂的问题解释得更加简单，将专业的问题诠释得易懂，他们将正确的法律知识告诉百姓群众，引导正确的信访方向，确立规范的法律观念。

第三，中立性。律师的工作没有具体身份的限定，往往是自由职业者，但是这样的自由在信访工作中却恰到好处地拥有了相当明显的优势，那就是中立性。这种身份的中立性对于修补群众和政府之间紧张的关系非常必要。在律师的引导下，群众更加愿意去相信“公”的力量而不执著于“私”的手段。

第四，公益性。律师参与信访工作，为群众代理信访案件，往往具有一定的公益性，在费用的收取上一定具有亲民性。这在很大程度上减轻了信访群众的经济压力，更加深受群众的欢迎，从而推动该制度的普及，规范信访秩序的有序，促进社会秩序的穩定，完善法治化建设的道路。

律师参与信访工作、代理信访案件是根据现阶段信访工作面临的困境所探索出的解决方法，也是法治化理念的体现，其具有的优势刚好与现行的信访制度实现互补，从而更有利于信访工作的开展。在律师的帮助和协作下，可以改变群众根深蒂固的“信访不信法”的观念，在反馈问题得到及时而有效的解决后，更可以他们相信法律的力量，同时也弥补了信访工作群体中法律人士欠缺的局面，从而形成一个良性的互动。信访制度的逐渐健全，法律意识的不断提高，社会秩序的不断稳定，都进一步促进社会法治化建设的发展。