从“多头分散”到“集中统一”
——改革开放以来的国防科技工业领导管理体制变迁（二）

姬文波

逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的国防工业领导管理体制

改革调整军工体制，实行军民结合，是邓小平建设中国特色社会主义理论中一个极有特色、富有远见的思想。他提出军工要找出路，生产能力转向民用，并对国防科技工业提出了“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”的战略指导思想。1984年10月，中共十二届三中全会做出《关于经济体制改革的决定》。中央军委根据国际形势的变化，做出国防建设服从经济建设大局的决策。在这些重大决策的指引下，国防科技工业的调整、改革逐步深化。为了推动军工企业的战略转变，邓小平同志提出了军工体制改革问题。

1984年11月1日，邓小平在军委座谈会上指出，军工体制改革，现在应提到日程上来了。随后国务院常务会议决定，继电子工业部、中国船舶工业总公司之后，将核工业部、航空工业部、兵器工业部和航天工业部工业部由国务院直接领导。与国民经济各部门一样，纳入整个国家规划，由国务院统一组织和管理。国防科工委不再归口管理这4个工业部的全面业务工作。这是国防科技工业管理体制上的一次深刻变革，它将打破自成系统的国防工业体系，意味着延续了30年的我国独立的军事工业体系，从此将不复存在。

随后，张爱萍邀请国防科工委在京的几位领导，研究如何贯彻执行十二届三中全会关于经济体制改革的决定和邓小平、杨尚昆在军委座谈会上的讲话精神。11月30日，国防科工委给中央军委和国务院呈送了《关于军工体制改革的原则建议》，认为国防科技工业今后应同国民经济各部门一样，纳入整个国家的规划，统一安排。据此，国防科工委不再归口管理核、航空、兵器、航天工业部的全面业务工作，改由国务院统一规划、组织和管理。同时也可考虑，将核工业部、航天工业部等同目前一样，仍由国防科工委归口管理。由于各方面反应强烈，中央决定将国防科技工业领导体制的改革暂时缓一缓。

1985年中央军委扩大会议以后，国防科技工业为适应我军建设的战略转变，服从整个国家经济发展的大局，必须进行改革和调整。1986年6月3日，邓小平在与国务院负责人和军委秘书长杨尚昆讨论国防科技工业体制问题时指出：我们的军工体制基本上还是苏联的模式。苏联体制的突出问题是军事工业孤立地一马当先，带动不了民用工业，带动不了整个经济和技术。军工力量不纳入整个经济发展范围，是极大的浪费。军工企业的人才、设备都是好的。这个力量用不上，对四个现代化建设不利，对国防建设也不利。因此，要下决心改变这种状况，要在第三季度完成军工几个部移交给国务院的工作，这件事关系到明年计划的安排，不能再晚了。这也是改革。国务院负责人在6月27日召开的国务院常务会议上传达了邓小平关于军工体制的意见。

国防科工委随即在同年6月召开的各省、市、自治区国防科工办主任座谈会上，研究了调整科研、生产能力和领导管理体制的问题。7月，中共中央、国务院、中央军委决定核、航空、兵器、航天4个工业部由国务院直接领导。国防科研、生产、航天技术和军品贸易由国防科工委归口管理。

和以往不同的是，这次军工体制改革的决心，以及改革的方向和总体思路，是中央最高层决定的。本着不争论的原则，事先并没有听取国防工业系统的意见。国防科工委只是根据总的意图，提交了贯彻落实的具体方案。此后，以建立军民结合的专业总公司为目标，各国防工业部门的领导管理体制改革开始加速。为从根本上改变国防科技工业自成体系、自我封闭、分工过细、军民分割的局面，历届中央领导高度重视、研究解决国防科技工业体制问题。党中央、国务院并采取了一系列重大举措，推动国防科技工业调整结构、转轨变型。1986年12月，全国人民代表大会常务委员会决定，撤销机械工业部和兵器工业部，成立国家机械委员会。1988年4月，第七届全国人民代表大会决定撤销航空工业部和航天工业部，成立航空航天工业部；撤销国家机械委和电子工业部，成立机械电子工业部；撤销核工业部，成立核工业总公司，由能源部归口管理。5月，国务院总理办公会议确定，中国船舶工业总公司由机械电子工业部归口管理。8月，国务院又批准成立北方工业（集团）总公司，由机械电子工业部归口管理。1990年1月，国务院批准成立中国兵器工业总公司。1993年3月，第八届全国人大一次会议决定撤销航空航天部，组建航空工业总公司、航天工业总公司；撤销机电部，组建机械工业部、电子工业部；在国务院序列中继续保留国防科工委，仍属军队建制，由国务院、中央军委双重领导。至此，原六个独立的军工部门，除电子工业部外，其余五个都被改组为直属国务院、由国防科工委归口管理的军民结合的专业总公司，分别为：中国船舶工业总公司、中国核工业总公司、中国兵器工业总公司、中国航空工业总公司、中国航天工业总公司，初步实现由政府行政部门向经济实体的战略转变。

尽管进行了政府职能转变，但军工各行业自成体系、自我封闭、分工过细、军民分割的局面未得到根本改变。中央领导多次表示，要高度重视、研究解决国防科技工业体制问题。按照发展社会主义市场经济的要求，坚持军民结合、平战结合，建立和完善国防工业运行机制，提高军民兼容程度，增强平战转换能力，走出一条符合我国国情并反映时代特征的国防现代化建设道路。党中央、国务院并采取了一系列重大举措，推动国防科技工业调整结构、转轨变型。

1996年12月，中央军委扩大会议指出，迎接世界军事发展的挑战，要千方百计把我军武器装备搞上去。一个重要的问题，就是要理顺装备科研、生产、购置、维修等方面的体制。体制不顺，浪费了资金、延误了时间，这是我们长期以来想解决的老问题，揭示了深化国防工业改革的必要性和紧迫性。从1997年开始，中央在一年半的时间里反复考虑和研究，决定对国防科技工业管理体制进行根本上的改革。1997年12月，中央领导在中央军委扩大会议上明确提出：国防科研和武器装备发展，要下决心解决规模大、战线长、力量分散、低水平重复等严重问题。这些问题积累多年，如不解决，经费再增加也会事倍功半，军队现代化就没有希望。

党的十五大明确提出“建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的国防工业运行机制”的目标要求。中央和国务院非常重视国防科技工业的改组工作，把它视为国务院政府机构改革的最后一仗。1998年3月，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。根据改革方案，国务院组建新的国防科技工业委员会，将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能，统归新组建的国防科技工业委员会管理。国防科工委作为国务院主管国防科技工业的部门，负责研究拟制国防科技工业发展的方针、政策和法律、法规、规章；研究国防科技工业发展规划，做好国防科研、生产、建设的统筹和衔接；组织军品科研生产的资格审查和许可；审核科研生产单位与军方签订的科研生产合同，协调、监督、检查订货合同的执行，保障军事装备的生产供应；对核、航天、航空、船舶、兵器工业等行业实施行业管理，指导军工电子行业管理；组织研究和实施国防科技工业体制改革，组织国防科技工业能力、结构和布局调整；负责编制国防科技工业固定资产投资、军转民技术改造及技术开发的规划、计划并组织实施；负责国防科技工业的对外交流与国际合作。

1998年4月，中央军委决定在原国防科工委军事部门以及总参谋部、总后勤部相关部门的基础上组建总装备部。总装备部的成立，实现了我军武器装备建设的集中统一领导，为我军武器装备建设实行全系统、全寿命管理创造了条件，有利于对武器装备建设进行总体规划和设计，按照缩短战线、突出重点的原则，科学安排经费的投入，从而可以提高各项武器装备建设经费的整体使用效益。随后，中央决定对国防科技工业管理体制进行重大变革，将各军工总公司改组为若干集团公司，在一年半的时间里反复考虑和研究。1998年10月后，国务院两次召开总理办公会议，研究国防科技工业的改组问题。1999年3月8日，中央政治局常委会通过了改组方案。1999年7月，在国家原五大行政性军工总公司基础上改组的国防科技工业十大集团公司宣告成立。

党的十七大进一步做出了“调整改革国防科技工业体制”的重大决策，从顶层设计上明确了国防科技工业走军民融合式发展道路的根本途径、基本思路和组织架构。2008年3月，第十一届全国人民代表大会决定，不再保留国防科技工业委员会；将原国防科工委除核电管理以外的职责都纳入到新成立的工业和信息化部；同时，成立国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国防科工局负责核、航天、航空、船舶、兵器、电子等领域武器装备科研生产重大事项的组织协调和军工核心能力建设。

纵观改革开放以来40年发展历程，中国国防科技工业领导体制可谓变动频繁，这是因为它在发展过程中面对的政治形势、社会经济环境是复杂的、变动的，需要适时调整改组，建立符合武器装备建设规律、适应社会经济发展要求的制度体系和运行机制。可以说，这是不断探索、实践和创新、跨越的历史过程。

党的十八大以来，经过实践创新和调整改组，国防科技工业领导管理体制改革取得显著成效，初步走出了一条中国特色军民融合发展道路。习近平总书记强调，要把科技领域军民融合搞得更好一些、更快一些。要推动搞好顶层设计和战略筹划，推动国防科技和武器装备军民融合，推动体制机制和政策制度改革，加快我军建设向质量效能型和科技密集型转变。习近平总书记的讲话，为进一步深化国防科技工业领导管理体制改革提出了要求、指明了方向。