美国投资安全审查中的“国家偏见”：现状、历史和趋势

沈梦溪 副研究员

作为《2019财年国防授权法案》的一部分，美国总统特朗普8月13日签署了《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA法案)。该法案将美国外国投资委员会(CFIUS)审查职权扩大至审查涉及美国知识产权、房地产交易和其他技术或基础设施的合资及其他交易。FIRRMA法案并未明确提及中国，但该法案的主要提出者——参议院共和党领袖约翰·科宁在多个公开场合明确表示，该法案提出的背景是基于中国在美国大幅投资人工智能、自动驾驶汽车和互联网领域等新兴行业的趋势，以及美国企业在中国长期“以技术换市场”的情况。但在FIRRMA法案通过之前，CFIUS对中国企业并购的审查频率就已远超对其他国家企业。由于“国家安全”这一概念具备高度模糊性及可操控性，在近年来中国经济和科技实力逐渐靠近美国的情况下，美国投资安全审查的政治化色彩日渐浓厚，已经构成中国企业对美投资的严重障碍。

一、中国企业在美投资受到CFIUS的“特别关注”

近年来，中国企业对美投资快速增长，为促进美国经济发展发挥了积极作用。从投资数据来看，我国对美投资存量仅占美国外资存量的1.6%，对美发起并购的企业主体和主流行业也并不涉及国家安全问题。但在FIRRMA法案签署之前，中国企业在美并购接受安全审查的概率就已经远超其他国家企业。

从绝对数量来看，我国对美投资规模尚达不到“威胁安全”的程度。尽管近年来投资流量增加较为迅速，但从投资存量来看，中资企业在美国经济中所占的分量仍然微乎其微。根据商务部《对外直接投资统计公报》和《世界投资报告》数据，我国2016年对美国投资流量约170亿美元，仅占美国当年吸收外资总量3911亿美元的4.34%；存量约606亿美元，仅占美国吸收外资存量3.7万亿美元的1.6%，与加拿大、英国、法国、荷兰等西方国家在美国动辄上千亿美元的投资存量差异巨大。

从并购主体来看，近年来约70%～80%的对美并购案件由民营企业发起，民营企业已成为中资企业对美并购的主力。这意味着对美国企业发起并购主要是企业的商业行为。从中资企业发起并购的主要行业看，2015—2017年，服务业、家具设备业和化学品行业是中国企业在美国并购数量最多的前三大行业，占并购总数量的50%以上。这三个行业一般不涉及CFIUS重点关注的“重要战略资源、基础设施和高端科技”。而较易被认为是“敏感行业”的基础设施、信息科技等行业，每年发起并购的数量仅寥寥几起，且相当一部分被美国安全审查挡在国门之外，成功达成交易的案件少之又少。

但美国对我国企业投资安全审查频率之高远超对其他国家。从2013年开始，我国每年接受CFIUS审查的并购案件数量均在20起以上，居所有对美投资国家之首。而据不完全统计，近年来，我国企业每年对美企发起并购的数量在50～70起之间，这意味着每2～3起中资企业发起的并购中，就有1起要接受美国安全审查。而加拿大、法国、英国、日本等国看似也有较多案件接受安全审查，但这些国家每年对美并购均在200～500起左右，其中进入安全审查程序的比例仅约5%～10%。就在2018年7月19日美国众议院特别情报委员会召开的有关中国对美国科技威胁的听证会上，会议主席指出：“对中国发起的交易进行审查是CFIUS工作的重要组成部分，国会应使得CFIUS有能力确保中国不通过并购增加美国国家安全风险。”

二、美国防范特定国家投资的“传统”久已有之

美国自称是全球最开放的经济体之一，但其开放却并非针对所有国家。纵观美国经济发展史，其以国家安全为名，针对来自特定国家的外资进行限制的次数并不少。这些外资限制措施往往与战争、外交、贸易和金融手段相结合，打压具有实质威胁或潜在威胁的竞争对手，助力于美国世界霸权的形成与巩固。

美国最早对外商投资的限制措施出台于第一次世界大战期间，被针对者为德国。在美国加入第一次世界大战之前，德国公司在美国投资金额巨大，尤其在化学行业控制了大部分市场份额。在美国加入第一次世界大战之际，其立即对敌对国——德国在其国内的投资进行了通盘调查。当时，化学行业被认为是在战争情况下的重要战略性行业，而德国对美国化学行业的控制被认为是对国家安全的严重威胁。美国国会在1917年通过了《对敌贸易法案》(TWEA法案)，规定在战时或紧急情况下，总统有权检查或限制美国与其敌对国家之间的贸易及投资行为。通过在1917—1918年执行TWEA法案，美国控制和征收了几乎所有境内的德国公司，德裔美国人的公司也被包括在内。这些被征收的外国资产随后被转移给美国公司，如杜邦和通用电气。这一法案导致大量实体财产和知识产权从德国公司转移到美国公司，主要的理由是出于国家安全的考虑，这些资产必须为美国公司所拥有。这些资产和知识产权的获取使得美国公司迅速拥有了化学行业的前沿性知识产权，为其后技术的蓬勃发展奠定了良好基础。当然，在当今美国政府指责中国公司通过种种手段获取美国先进技术之时，他们全然遗忘了自己曾经通过非市场化的手段获取他国先进技术。

表1 各主要国家企业在美国发起并购数量及接受安全审查数量(2013—2015年)

数据来源：发起并购数量来自BVD数据库，接受审查数量来自CFIUS 2015年年度报告

注：BVD数据库中并购案例主要来源为公开信息渠道及内部报告，可能与真实并购数量存在一定差距。本表中“审查概率”仅为根据“发起并购数量”和“接受审查数量”推算而出的近似值。

在第二次世界大战期间，《对敌贸易法案》被重新启用，美国政府征收了美国和日本等轴心国在本国的资产。两次世界大战期间，德国在美国的投资相对不多，并未形成大量资产沉淀，因此损失不大；但来自其他轴心国的资产也被国有化，他们的专利都被转移或出售给美国公司，过程与第一次世界大战期间大致相似。除了《对敌贸易法案》，《反垄断法》也是美国用来对付来自非盟友国家的关键“武器”之一。

到20世纪70年代初期，美国的担忧对象转向石油输出国组织(OPEC)中的阿拉伯国家。当时外商对美国直接投资飞速增长，而石油价格增长使得OPEC中阿拉伯国家的美元货币迅速积累，美国开始担心阿拉伯国家会用这些资产购买美国资产，进而影响国家安全。这种警惕引发了多场国会听证案，并导致了CFIUS的诞生。但事实上，美国政府的担心并没有发生，那些持有大量美元的阿拉伯国家始终没有大量对美国进行投资。而CFIUS作为这场并未成真的担忧的主要结果，却被保留并陆续扩大权利，沿用至今。

20世纪80年代后期和90年代早期，美国对来自日本投资的防范到达顶峰。当时日本公司的全球竞争力迅速上升，其在美国的频繁并购也被认为影响了美国国家安全。日本公司高调收购一系列美国文化地标，包括洛克菲勒中心以及仙童半导体公司，都在美国国内引发了大量的反对外资情绪。一些当时流行的著作和论文研究认为，日本投资——尤其是对美国公司的并购，会掏空美国的科技实力。到1988年，国会通过了Exon-Florio条款，作为综合贸易法的一部分，给予总统在威胁国家安全的前提下，叫停外国收购案的权力。CFIUS的角色在此时从信息收集者变为有着建议权的机构。当然，对日本投资的安全审查只是遏制当时日本经济发展的诸多措施之一，其与针对日本产品的反倾销活动、强制日元升值等措施形成了“组合拳”，最终也取得了良好的效果——日本经济从90年代中后期陷入停滞状态，不再对美国国家安全构成威胁。

从以上历史可以看出，对来自某些特定国家的直接投资进行限制，在近一百年中是美国打压对手或潜在对手的常用手段之一，其限制手段在今天具体体现为CFIUS的安全审查。学者们对CFIUS的批评主要集中在其日益政治化的特点，具体表现为其审査范围广泛性，审査标准抽象，审査启动门槛极低，很容易受到民众、政客、媒体等不客观意见的左右。

三、安全审查是中美双边关系在经济领域的“投影”之一

中美之间的政治关系一直较为薄弱。由于中美关系的特殊性，中国企业对美投资受双边政治关系的影响更甚。表2总结了美国与其主要投资来源国的政治关系，可以看出在美国的主要经济伙伴国中，只有中国与美国未签署任何友谊或商业性协定，在安全和战略关系上也不属于同一立场。再加上两国国内政治制度存在较大的差异性，必然会使美国在处理对华经贸关系(包括投资关系)时有别于其他国家。

表2 美国与主要投资来源国的双边关系

法国267573重要贸易伙伴,美欧关系的支点国家,同为NATO、G7、OECD和OSCE成员,1822年签署美—法通航及商业协定瑞士196595成立了联合经济委员会(JEC),在反洗钱、反恐、医疗、文化等多个领域保持密切关系荷兰191937重要经济合作伙伴,同为NATO、G7、OECD和OSCE成员,美国—欧盟关系中的重要支点,1957年签署双边友谊协定新加坡73677重要的经济伙伴,美国亚太战略的支点,双方签订了自由贸易协定和战略框架协定,有防务合作西班牙67179重要的经济伙伴,两国互为亲密盟友,同为NATO成员,在政治、经济、反恐、防务等方面多有合作,1795年签订友谊、航海和商业协定中国58154美国第二大贸易伙伴,但未签署任何友谊、商业及航海协定,也未签订双边投资协定或贸易协定;美国认为中国不是市场化国家

美国国内对中国投资的指责主要集中于中国政府对企业的影响上。作为国家经济的重要组成部分，中国国有企业在中国对外投资合作中占据较大比重。根据荣鼎集团 (Rhodium Group)数据，截至2017年年底，中国国有企业在美国投资存量为371个项目，合计328亿美元，而民营企业在美国投资存量为1200个项目，合计1076亿美元。美国政策制定者认为，中国政府对国有企业的控制权以及对投资企业的补贴使得中国政府能够对其国有及非国有企业都施加影响，从而使得公司追求非商业目标，进而给美国带来成本和风险。

政治目标主导中国企业海外收购这一观点是缺乏实质证据的。事实上，自1980年以来，中国对外直接投资政策导向中，政治目标早已不居于首要地位，而商业利益更为重要。一个重要表现就是对外直接投资审批程序大大简化，决策权先从中央政府委派给地方政府，又归还于企业本身，这就使得企业能够基于商业目标做出决策。加拿大亚太基金会与中国国际贸易促进委员会(CCPIT)早在2005年就对CCPIT当时296家成员公司进行了调查，结果表明，受访者目前在海外的投资主要基于纯粹的商业考虑，中国政府相关激励措施的驱动也有一定作用；涉及未来投资方向，“商业潜力”也被视为主要动机，而政府政策方向和激励措施的重要性要小得多。李(2007)也指出，一部分中国公司在香港地区上市的动机不仅是为了筹集金融资本，也包括为其高层管理团队寻求股权的法律保护，并克服模糊的国家或集体所有制产权的限制。简而言之，至少是对于相当一部分中国公司而言，对外直接投资并不以政治目标为导向，甚至是实现“市场化导向”的方法之一。

CFIUS对中国投资“另眼相看”的重要原因之一是中国在科技领域的大幅追赶。随着中国经济和科技的发展，美国政府认为中美双方已经进入全球科学和技术领导权的争夺战，而这一争夺战的结果将对美国全球霸权地位产生直接影响。美国智库信息技术和创新基金会(IITF)的总裁在2018年6月召开的有关中国投资的听证会上提出，中国企业的多起收购是出于获取全球市场份额并接管美国技术的目的；同时，中国公司大量投资于人工智能和机器人技术等战略技术上，而且这些技术具有潜在的军事应用。美国国防部副助理部长Eric D.Chewning也提出，2010—2015年，美国半导体、人工智能、自动汽车、机器人、虚拟现实、定向能和高超音速领域约6%的合资项目涉及中国投资；2015—2017年，这这一数字攀升至16%。他们认为，如果没有获得美国技术和专利，中国获得并最终超越美国的技术能力的过程将大大延迟。

图1 1998—2017年美国与中国、英国和加拿大三国的商业冲突指数

数据来源：作者根据谷歌GDELT数据库数据计算绘制

与此同时，美国与中国在商业领域的冲突指数正大幅上升，也增加了CFIUS的审查压力。笔者根据来自谷歌全球事件数据库(GDELT)的大数据，以每年商业领域的冲突性事件(包括口头冲突和实质性冲突，主要来自政府、政客、商界和媒体)的发生频率乘以各事件的性质评分(Goldstein Score)的绝对值作为两国之间的冲突指数，并将美中、美英和美加三国的商业冲突指数进行了对比。数据表明，从2015年开始，美中两国间的商业冲突指数就已经远超美英和美加间的商业冲突指数。从这一角度来看，美国政府对中国投资的限制加剧也是两国利益冲突的结果之一。

四、针对中国的投资安全审查将呈现更多新特点

特朗普政府的首份《国家安全战略报告》认为，中国已经展现出对美的全方位威胁——从经济、军事，到外交、文化，再到政治制度和发展模式。而如前所述，对来自特定国家的投资进行限制，是美国打压其对手国家的常用手法。FIRRMA法案签署之后，中国对美国的投资无疑将面临更大阻力，除了CFIUS审查范围全面扩大，其他可能使用的手段还包括与其他发达国家形成安全审查联盟、推出20世纪80年代“日本剧本”的升级版等。

其一，CFIUS审查范围将覆盖中美两国技术合作的主要通道。已获美国参众两院通过的FIRRMA法案赋予CFIUS更大权限，使其审查范围远远超出并购交易。其一是专有技术和知识产权转让被纳入审查范围，涉及重要技术的境外合资企业都可能受到关注。其二是具备某些特点，如获得保密技术、获得董事会权利或管理权等的非控制性交易也将受到CFIUS的审查。前者所针对的正是美国对中国批评最多的所谓“强制技术转让”，通过将美国公司在境外的技术转让活动纳入审查范围，在现有的出口管制体系上再加一条防线；后者所针对的则是中国对外投资的新特征之一——中国风险投资基金在国际投资中日益活跃，并且一般持有不超过10%的股份，在此前并不在CFIUS的审查范围内。

其二，“白名单”制度明确将中国投资区别于其他国家。虽然FIRRMA法案针对敏感领域内的境内外投资合作规定了多项新监管要求，但其“白名单”内的国家投资却可以豁免，享受更多便利。FIRRMA法案明确指出，与美国签署了共同防御协议的国家或拥有CFIUS认为满足其要求的投资审查制度的国家可以进入“白名单”。如前文表2所述，在美投资存量较大的国家，如加拿大、英国、日本、欧盟国家等，几乎都与美国签署了友谊及商业协定，相当一部分国家与美国有防务合作，只有中国与美国未签署任何友谊或商业性协定，在安全和战略关系上也不属于同一立场。如果“白名单”制度确定实施，那么中国将首先被排除在“白名单”之外，来自中国的投资将接受比其他国家投资更严格的审查。

其三，美国可能与欧盟建立有关外国投资的安全审查信息共享机制。欧盟部分国家，包括德国、法国和意大利等国，也高度关注中国投资的快速增长。例如在德国，中国投资从2015年的5.3亿美元增加到2016年的约126亿美元，其中大部分投资于技术密集型制造业。根据德国法律，其本国政府有权阻止与国防工业或IT安全相关的外国投资，但更大范围的投资政策裁量权仍然归于欧盟政府。德国、法国和意大利目前正对欧盟政府施加压力，希望能对“外国政府控制下的直接投资”进行更多干预。美国政府显然乐见其成，并正探讨与欧盟建立涉及影响国家经济安全的外国投资，尤其是中国投资的信息共享机制。

其四，对“外国政府控制下的直接投资”的关注将使得国有企业和民营企业投资难度同时加大，但国有企业面临更多挑战。CFIUS对“外国政府控制”的定义包含两个层面：一是国有企业的交易，其行为直接反映政府的意图；二是该企业享受政府的补贴政策，这将使政府对企业具有重要影响，不论其是国有企业还是民营企业。根据万德数据库(Wind)的统计，近年来上市公司中民营企业获得政府补贴的数量超过1500家，占民营企业总数比重超过97%，也就是说几乎所有民营企业都享受政府补贴，但总量和均值尚比不上国有企业。这种情况下，如果CFIUS严格审查投资企业的政府补贴情况，国有企业和民营企业的投资难度将同时加大。FIRRMA法案也要求计划并购美国敏感资产的外国投资者必须提交其在本国军队及政府部门服务的历史信息，并且将在安全审查获得批准之后持续跟踪，如每年检查安全协议执行情况，一旦并购交易被认为危及美国国家安全，相关企业将面临巨额罚款。由于中国国有企业与政府的关系，这一要求将使国有企业对美投资面临更多挑战。

其五，对中国投资的限制是升级版“日本剧本”的一部分。20世纪80年代，日本投资大量涌入美国，同样引起了美国政府和民众有关“日本掏空美国科技”的恐慌。当时美国政府采取了一系列手段来限制日本在美的贸易和投资，并提升美国科技实力：通过广场协议使得美元逐渐贬值20%，并要求美国半导体厂商至少占据日本20%的市场份额；发起“高速运算行动”，对一家公私合营的非营利性半导体行业财团(半导体制造技术科研联合体，Sematech)注资10亿美元，通过政府和企业资金共同投入研发，帮助美国半导体企业重新夺回了世界第一的竞争地位；针对日本产品实施反倾销措施，阻止其在美国市场上低于成本价销售；此外，还要求日本不得以经常账户盈余对美国高科技制造业进行并购，而必须以绿地投资的方式进行投资。在将中国视为全面竞争对手的情况下，FIRRMA法案指导下CFIUS对中国投资审查的扩大化是升级版“日本剧本”的一部分。其他可能使用的手段还包括：与20世纪80年代一样，大幅增加对基础技术研发的公共投资，并成立引导人工智能和先进制造业发展的公私合营机构；修改《反倾销法》，禁止销售中国政府补贴的投资者进入美国；全面评估中国在美国投资存量的技术转移风险等。这些手段的最终目的都是阻止中国经济和科技快速发展，维持美国的全方位世界霸权。

五、宜从政府和企业两层面合理应对投资安全审查

FIRRMA法案签署之后，被列入“特别关注国家”的中国投资将遭遇更为严格的美国国家安全审查；同时，欧盟等其他发达国家也可能跟进，加强针对外国投资的安全审查力度。中国政府和企业都应对此有清醒的认识，并做好合理的应对措施。

第一，政府应加强有关新形势下境外投资布局的战略指导。在发达国家逐渐强化投资安全审查的情况下，对发达国家投资已经很难保持原有的快速增长趋势。而由于中美贸易摩擦不确定性增强，部分企业又存在“走出去”的强烈需求，政府要充分借鉴发达国家产业对外转移的经验，加强对新形势下境外投资布局的战略指导。在空间布局的选择上，投资目的地既要有着良好的双边关系、政治局势稳定，又要符合国家利益和发展战略；产业布局的选择上，要有利于中国产业结构调整与产业升级。

第二，政府要对安全审查风险进行合理评估，并给予投资者风险提示和相关建议。为避免企业在对外投资过程中遭受不必要的损失，政府要合理评估美国的外国投资安全审查现状及发展趋势，并针对对外投资企业的主体性质、投资交易性质、并购对象行业、是否为敏感技术等，给予对外投资企业合理的风险提示以及风险应对建议。

第三，政府继续推进中美双边投资协定谈判。通过中美投资保护协定的推进，在协定中对外国投资国家安全审查问题做出规定，包括明确“国家安全”的定义和范围、细化安全例外条款适用范围、规定更可行的救济渠道等，尽力寻求双边投资的公平待遇，消除对美直接投资的大部分限制性因素，给中国企业对美投资创造更好的环境。

第四，中国企业要更为重视经营行为的合规管理。CFIUS安全审查对企业合规性要求极高，企业如果在此前的经营过程中有违法违规记录，则相关交易很容易被否决。例如，食品加工行业与国家风险无关，近年来也没有食品加工行业的并购活动被CFIUS否决的先例，2018年3月我国某食品加工企业在美国1000万美元左右的投资项目被否决，与该企业密切相关人员此前在美国违法活动有密切关系。在FIRRMA法案之下，CFIUS对投资企业的审查范围进一步扩大、审查标准也有所提高，对企业的合规管理也提出了更高的要求。