环境资源刑事案件“恢复原状”责任方式问题初探

摘 要 实践当中，由于法律规定以及实践衔接等原因，环境资源刑事案件当中，被损坏的环境资源更为重视对犯罪人的惩罚，而恢复原状往往易被忽视。本文在 “恢复原状”责任方式的必要性基础上，分析了“恢复原状”在环境资源刑事案件当中的实践困境，并提出在环境资源刑事案件当中落实“恢复原状”责任方式可以从以下方面着手：一是检察机关提起附带民事诉讼或公益诉讼，二是交纳生效恢复补偿金代履行，三是协调行政机关主动履行行政职责。

关键词 环境资源 刑事案件 “恢复原状”

作者简介：林新英，福建省上杭县人民法院法官、综合审判团队协调人。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.270

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，要建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。但在实践当中，由于法律规定以及实践衔接等原因，环境资源刑事案件当中，被损坏的环境资源更为重视对犯罪人的惩罚，而恢复原状往往易被忽视。“恢复原状”救济手段以及责任方式，应当环境资源刑事案件有必要的运用和实践。而要实现前述目标，需要重点探讨该责任方式的必要性，及对现实困难进行客观分析，并在此基础上讨论实践当中衔接方式的可行化设置。

一、问题提出：“恢复原状”在环境资源刑事案件中易被忽视

从对行为人区分不同情况进行处理的角度，环境资源案件主要包括环境资源民事案件、环境资源行政案件 以及环境资源刑事案件。当环境资源受到侵害或破坏时，根据其情节和损害后果等的差别，分别适用不同的救济方式，启动不同的诉讼程序，进而对行为人课以不同的责任方式。如在环境资源民事案件当中，因破坏环境资源而衍生的侵权案件，适用民事诉讼程序，其救济方式主要为停止侵害、赔偿损失或恢复原状等。《环境保护法》第六十四条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”而《侵权责任法》第十五条规定的承担侵权责任的方式即包括了停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等类别。

而在环境资源行政案件当中，行政机关在履行行政职权查处环境违法行为时，也会要求行为人限期恢复原状、限期改正并处以警告、罚款等。如《环境保护法》第五十九条规定对违法排污者责令改正并处以罚款，《行政处罚法》第八条规定的行政处罚的种类包括了罚款、警告、责令停产停业等类别。《行政强制法》第十二条则规定了行政强制执行的方式包括排除妨碍、恢复原状等。如果行为人的行为性质或损害后果足够严重，则可能属于环境刑事案件的调整范畴，行为人应当承担刑事责任。如《环境保护法》第六十九条明确规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

环境资源案件当中一般伴随着对环境资源（包括但不限于土地、水源、森木）等的破坏，除对行为人进行相应的处罚外，对被破坏的环境资源同步进行相应的处罚是应有之义。如前所述，在民事案件当中，原告方一般会主张恢复原状、赔偿损失。在行政处罚程序当中，行政机关一般会在《行政处罚决定书》中同步要求限期改正或限期恢复原状等。但是基于立法目的和任务的不同，在环境资源刑事案件当中，刑罚的种类并不存在“恢复原狀”的责任方式。

而在实践当中，行政机关亦会认为案件已构成了刑事案件，行政机关没有管辖权，无法直接要求被告人恢复原状。这就导致以下问题：对环境资源造成较小损害的民事案件、行政案件，相关的环境资源可以通过恢复原状的方式得到弥补；但对环境资源损坏更为严重的刑事诉讼案件，则因为司法权与行政权的衔接脱节无法恢复原状。

也即，在环境资源审判实践中，恢复环境原状责任方式一方面是法律明确规定的责任方式，另一方面却局限于民事案件或是行政案件；而且恢复原状责任方式在实践中往往缺乏较为统一的适用标准，实践操作存在一定的难度。而这些问题所导致的结果，则是“恢复原状”在环境资源刑事案件中易被忽视，从而使被损坏的环境资源无法得到恢复。

二、不可替代及优先适用——“恢复原状”责任方式的必要性

“学界普遍观点都认为‘恢复原状就是把被破坏的环境修复到符合当地适用的环境质量标准和环境要素原有的功能标准。” 环境资源除涉及国家、集团和个人的财产外，还涉及环境效益、社会综合效益等内容，同样在社会主义建设事业当中享有重要有地位，此点应无疑义。笔者认为，在环境资源案件当中，将被损坏的环境资源通过一定的制度设置恢复到破坏前的原状，实现对已破坏生态环境的修复和治理，远比追究破坏人的刑事责任更为重要。

（一）“恢复原状”责任方式本质上是将环境资源恢复到破坏前的原状，是其他责任方式所不可替代的

前已述及，将被损坏的环境资源恢复到破坏前的原状远比追究破坏人的刑事责任更为重要。司法救济的关注点不能仅仅局限于已经实际造成的损害，而应当着眼长远、着眼将来，关注到该损害状态的持续存在所引起的综合性、持续性的损害。如对非法占用的土地进行复垦，对盗伐、滥伐的林木进行复绿补种，对被污染的水源进行净化等，均是对生态损害最佳的处理方式。凡有可能采取一定措施恢复原状的，应责令污染者或者由第三方机构代替进行恢复原状，而不能以恢复生态环境有违经济效率为由采取“一赔了之”的简单处理方式。

（二）“恢复原状”责任方式能充分保护被侵害的法益

相较于赔偿损失，“恢复原状”责任方式更为关注环境资源具体权益所遭受的损害，除了财产损害外，还涉及到了综合环境效益、社会效益的损害等。而赔偿损失往往只关注了财产损害。但在实践当中，综合环境效益、社会效益的损害往往较财产损害更为严重，却较难以定量的方式进行评估、确定。而在大部分案件当中（如环境污染、非法占用土地、滥伐或盗伐林木）等，通过要求被告以恢复原状的责任方式恢复被损坏的土地资源、林木资源原有的功能，并非是不可能的。

（三）恢复原状责任方式应当作为救济方式的优先选项

在大多数环境资源案件中，环境资源遭受的损害尤其是社会综合效益、环境效益的损害是不可量化的，该损害后果也是持续、动态的。在前述的损失无法具体量化的情况下，对行为人课以经济处罚（包括赔偿损失、罚款等）往往缺乏充分的依据，或是所课以的处罚并不足以弥补、恢复相关的损失。而对行为人课以“恢复原状”的责任方式，行为人往往更有动力去选择综合成本低的履行方式。较通过缴纳罚款或赔偿款再另选他人进行恢复的方式，行为人自行恢复的方式往往有助于发挥行为人自身的优势，更具有经济性。而相应机关仅需要把握恢复的时限及最终恢复的效果，对于具体的救济方式给予行为人一定的选择权和自主權，在节约社会成本、机关运行成本的同时，更能贯彻“谁破坏（污染）、谁治理”原则。

三、未有规定及衔接不畅——“恢复原状”在环境资源刑事案件当中的实践困境

虽然“恢复原状”责任方式是不可替代且需要优先适用的责任方式，由于刑事法规规定未涉及以及实践当中衔接不畅等原因，在环境资源刑事案件当中适用“恢复原状”责任方式仍然存在一定的困境。

（一）刑事责任种类上并未有“恢复原状”的直接规定

刑罚种类是刑事法上刑事责任种类的主要规定。基于刑法的任务及刑事法律调整的范围，刑法主要解决对行为人人身、财产的惩罚问题，因此刑事责任均是具有惩罚性的。“刑罚的目的仅仅在于：阻止罪犯再重新侵害公民，并规戒其他人不要重蹈覆辙。” 而“恢复原状”的衡平性、补救性也一定程度上决定其无法作为刑事法上的责任方式。但是，因为刑事法规上对“恢复原状”责任方式没有规定，导致在刑事案件处理当中，无法在刑事判决中直接对被告人就“恢复原状”提出要求。

（二）刑事审判与行政机关处理衔接不畅

如果环境资源案件情节较轻、损害较小，尚未达到刑事犯罪立案标准，则一般由行政机关作出警告、罚款等行政处罚，同时要求限期改正或恢复原状。但是，如果环境资源已达到刑事案件立案标准且由人民法院作出刑事判决后，因该案件已作为刑事案件处理，行政机关再作出行政处罚会违反一事不二罚的原则。而且在实践当中，即使“限期改正”或“恢复原状”并不属于处罚措施，在刑事判决宣告以后，行政机关也会以该案件已由人民法院处理为由怠于要求行为人对损害后果进行处理。此外，如果被告人被判处了实刑，要求被告人亲自恢复原状，在现实中不可行，被告人也没有积极性。

（三）刑事处罚与民事诉讼的协调也存在经济性的考量

如果环境资源案件并未达到行政处罚或是刑事案件的标准，则被侵害人往往通过民事诉讼渠道要求行为人承担恢复原状、赔偿损失的民事责任。但是当行为人被刑事处理尤其是判处实刑时，在实践当中被侵害人基于被告人已被刑事处罚、被告人恢复原状或赔偿损失可能性不大等相关因素考量，不太可能另行提起民事诉讼或附带民事诉讼。

此外，如果被侵害的环境资源系属于国家或是集体所有，相关的权利由哪些机关代为行使，亦是刑事处罚与民事诉讼协调当中需要解决的问题。

四、实践与创新——落实“恢复原状”责任方式的几种可行做法

基于前述问题，笔者系统考虑了相关法律规定及实践当中的创新做法，认为在环境资源刑事案件当中落实“恢复原状”责任方式可以从以下几个方面着手：

（一）检察机关提起附带民事诉讼或公益诉讼

“囿于我国一贯的立法模式和传统，对于民事公益诉讼中检察权的配置，《民事诉讼法》却语焉不详，有待明确。 《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”该条为人民检察院提起附带民事诉讼提供了法律依据。中国人民大学法学院肖建国教授认为该条规定“肯定了检察院作为民事诉讼原告的资格，但局限于刑事附带民事诉讼。” 而《民事诉讼法》第五十五条也为人民检察院提起公益诉讼提供了法律依据。而笔者认为，由检察机关提起附带民事诉讼以及公益诉讼，首先可以节约广大公民的司法成本，促进了司法效率，取得综合的社会效益。同时检察机关拥有更为专业、更为集中的法律人才，拥有一定的组织和行政资源，当面对诸如重大的环境污染案件、较大范围的轻微侵权案件时，检察机关有足够的力量与对方抗衡，发挥有关组织无法发挥的作用。

而在实践当中，三明法院联合市检察院、林业部门首推生态资源刑事附带民事公益诉讼审判模式，取得了较好的效果 ，这也说明检察机关提起民事公益诉讼在实践中并不存在特别的障碍。最高人民检察院于2017年1月4日发布第八批指导性案例，均为环境保护领域的公益诉讼案件，其中包括民事公益诉讼案件、行政附带民事公益诉讼案件、行政公益诉讼案件等。 而2014年7月25日下午，江苏省江阴市人民法院也公开宣判了一起非法占用农用地案，检察机关同时提起的附带民事诉讼当庭一并宣判，“被告人王某被判应按照相关要求，继续对被损毁耕地进行修复，并在判决生效后3个月内达到国家规定的耕地标准。”

综上，通过检察机关提起附带民事诉讼或公益诉讼的方式，进而在环境资源刑事案件当中实现当事人“恢复原状”的责任方式，不仅有充分的法律依据，而且已有丰富的实践案例。

（二）交纳生效恢复补偿金——代履行

《行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”而根据我国刑法的规定，破坏森林资源类刑事案件大多将并处罚金作为附加刑。在很多情况下，被告人或者其家属无法按照判决缴纳罚金，或是缴纳的罚金用途未运用于生态恢复。

因此，全国各地都在积极探索寻求符合当地实际的恢复生态的机制。福建省高级人民法院在闽高法（2014）175号《关于规范“补种复绿”建立完善生态修复司法机制的指导意见（试行）》第十四条规定，对于依法适用罚金刑的涉林刑事案件被告人，可以尝试全部或部分由被告人以补种林木的方式替代缴纳罚金。该意见虽然目前只是尝试，但却为我国生态司法与实践相结合指出了一个可行进路。

在破坏环境资源类刑事案件中，行为人除依法应当承担刑事责任外，对违法犯罪行为所导致的生态破坏应承担相应的恢复义务。如具有劳动能力、经济能力或虽无劳动能力、经济能力，但其近亲属愿意代为承担生态恢复补偿费用或者代为缴纳保证金的违法犯罪行为人，可在当地林业部门的指导下，自愿与被害人签订生态恢复补偿书面协议，对被侵害的环境资源进行恢复；也可以向当地林业部门缴纳生态恢复补偿金以委托的方式进行生态恢复。违法犯罪行为人缴纳的生态恢复补偿金用于涉案林地或者生态恢复示范基地的林木种植、抚育、管护及其他生态恢复等工作。

而将代履行所需要交纳的生效恢复补偿金或恢复原状的效果作为刑事案件的酌定量刑情节，可鼓励被告人主动将被损害的环境资源恢复原状——如果代履行的成本过高，被告人基于经济性考量会主动恢复原状；如果代履行成本可接受或是被告人自身原因无法亲自履行，则代履行的行为同样可使被损害的环境资源恢复原状。

（三）协调行政机关主动履行行政职责

“当前针对破坏环境资源保护的违法犯罪行为存在行政执法力度不够、执法效果不强、以罚代刑的现象，应当进一步理顺行政执法机关和公安机关、检察机关的办案信息交流和协调配合。” 对于环境审判执行过程中发现的问题，可及时向相关部门发出司法建议或检察建议，共同促进环境治理。环境资源刑事案件虽然由人民法院通过刑事判决进行了宣判，但并不意味着负有相应行政职责的行政机关就已充分履行了行政职责。对于被破坏的环境资源如何恢复、由谁恢复，根据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，行政机关反而承担了更多的职责。已生效的刑事判决并不能成为负有相应职责的行政机关推卸法定责任或不履行相应职责的理由。因此，一方面，在刑事判决中如果对于被破坏的环境资源如何恢复、由谁恢复未进行处罚，则行政机关基于其职责，仍然可以要求行为人对被破坏的环境资源进行恢复，基于“恢复原状”的责任性质该处理并不违反“一事不再罚”的原则。另一方面，在刑事判决生效后，人民检察院可以向负有相应职责的行政机关发出《检察建议书》，人民法院也可以向行政机关发出《司法建议书》，要求行政机关通过相应的方式，对被破坏的环境资源恢复原状。

“在我国，对环境公共利益的维护主要是通过行政执法和刑事司法手段进行的，而现有的行政措施很多时候无法有效预防和制止某些破坏生态环境的行为，我们不得不通过严厉的刑事责任来维护人类共同的利益。” 但在对侵害人课以严格的刑事责任的同时，如何通过相关制度的设置、相关部门的协调将被损坏的环境资源恢复原状，却是更为需要重视的问题。当然，基于客观上的可能性，被破坏的环境资源的恢复原状只能是相对的，只要求将被破坏的环境资源恢复到未被损害时应有的状态即可。所以在环境资源刑事案件中确立“恢复原状”理念后，通过检察机关提起附带民事诉讼或公益诉讼、缴纳生态恢复补偿金代履行及协调行政机关主动履行职责等方式，笔者相信，被破坏的环境资源将有望得到真正的恢复和保护，相关的社会效益、环境效益也将得到极大的保护和提升。

注释：

说明：在本文的语境下，环境资源行政案件指代行政机关对破坏环境资源的行为人进行行政处罚或行政处理的案件。

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