我国流动人口社会保障管理研究

刘凯丽　任佳贺　杨佳艳

关键词：流动人口;社会保障管理;互联网

基金项目：2018年国家级大学生创新性实验计划项目：“互联网+时代流动人口养老保险转移接续问题研究”（项目编号：201810081014）阶段性成果

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年10月8日

一、引言

国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2017》指出，2016年我国流动人口规模为2.45亿人。可以预见，在今后较长一段时期，大规模的人口流动迁移仍将是我国人口发展及经济社会发展中的重要现象。在空间流动过程中，社会保障是规避风险和预防不确定性的重要途径，然而，现阶段仍有流动人口被排除在社会安全网之外。以管理为核心的社会保障制度改革成为推动流动人口社会保障事业发展的必由之路。本文沿着流动人口社会保障管理“谁来管？怎么管？管理谁？”的思路，结合流动人口动态监测数据、流动人口发展报告等相关资料，针对我国流动人口社会保障管理现存问题进行原因探究并依托互联网时代背景提出合理化建议。

二、我国流动人口社会保障管理现状

根据社会保障的概念及含义，从行政管理、基金管理、对象管理三个方面探讨我国流动人口社会保障管理的现状并指出现存问题，为更好地分析问题出现的原因以及提出建议提供依据。

（一）行政管理水平有待提高。行政管理水平不高主要体现在流动人口社会保障管理机构权责分散，管理制度未完全覆盖两个方面。

1、流动人口社会保障管理相关机构权责分散，对流动人口社会保障事务进行统一管理难度大。我国管理社会保障事务的主要部门是人力资源和社会保障部、民政部、卫生部和财政部。人力资源和社会保障部负责管理养老保险、失业保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险等;民政部负责管理社会救济、社会福利、优抚安置等;卫生部负责管理农村合作医疗制度;财政部负责制定社会保障的财政政策和财务、会计制度，实施对社会保障资金收支的财政监督，为社会保障计划提供补助资金等。各省、市、县政府设有同样的行政管理部门，承担相应的社会保障职能。将社会保障分为五个部门来进行管理会增加管理难度，容易造成重复管理、管理责任推诿，从而影响流动人口的社会保障管理。

2、社会保障行政管理制度将部分流动人口排除在外。虽然社会保险的参保率在近年来有所上升，但上升空间有限，且即使流动人口参加了部分社会保险，对于社会保障的另外两大部分——社会救助和社会福利的享有率也有限。实际上外来流动人口的社会救助机制相对缺失，就业、医疗、住房、培训等社会福利也没能完全惠及各类外来流动人口。且社会保障管理无法实现全国范围统筹，各地对于社会保障相关政策的执行力的差异以及城乡差距使得社会保障管理难以统一，即使出台相关政策，在各地根据自身实际情况加以调整后也难以完全落实，相当一部分流动人口未能享受到社会保障之利。

（二）基金管理筹资渠道狭窄，安全风险大

1、流动人口社会保障基金筹资渠道狭窄。受各地社会保障基金政策碎片化的影响，流动人口的社会保障基金筹集问题更为突出。

劳动者难以随个人意愿缴纳社会保障基金。劳动者个人更愿意在经济发达的地区缴纳社会保障基金，农民也向往参加城镇职工或城镇居民社会保障基金，从而享有较高的社会保障水平。但向城镇流动的农村人口却很难参与到城镇社会保障中去，跨省流动人口也很难在经济较为发达的地区缴纳社会保障基金，他们往往只能在流出地缴纳，在流入地生活，较低的社会保障水平難以满足所在地较高的生活水平需求，这在一定程度上导致了社会保障的不公平。

许多用人单位和劳务公司为了减少社会保障基金缴纳负担，常在经济较为落后的地区注册登记并为其员工缴纳较少的社会保障基金，然后将员工派遣到经济发达的地区工作，这使得流动的工作人员生活在经济水平高的地区却只能享受到低水平的社会保障服务。

2、流动人口社会保障基金投资运营受限。基金缴纳、转移关系混乱，再加上流入地流出地之间的利益博弈，难以及时将基金投入市场运营。以社会保险基金为例，社会保险从一开始就是省级统筹，这导致各省社会保险基金收缴情况差异较大，有的省资金充裕，有的省资金匮乏。且各地缴费标准、待遇不同，许多地方规定，流动人口在转移过程中，已缴纳的钱不能带走，如何合理分配其中的利益是流动人口社会保障管理所面临的挑战。

3、流动人口社会保障基金安全风险大。由于流动人口的社会保障基金伴随一定的流动性和不稳定性，与其他人的社会保障资金相比更加难以监管，无形地加大了流动人口社会保障基金被挪用、乱用的可能性，增加了流动人口社会保障基金的安全风险。

（三）对象管理覆盖不全面。流动人口社会保障对象管理的问题主要体现在保障对象覆盖不全面。通过分析2014年中国分省流动人口流动特征数据可以看出，流动人口并不仅限于农民工，还包括经商、灵活就业、随同流动、婚嫁、投亲等群体。当前，流动人口不仅与本地职工、居民所享有的社会保障和社会服务差距大，流动人口内部差异也很大。比如，只有一些在相对正规的工厂企业中工作的流动务工人员能享受到部分社会保险和社会福利，其他经济情况较好的流动群体可能自主购买商业保险，而经济条件较差的随同流动者、投亲者等群体就难以获得获取社会保障的途径，如何将经商、灵活就业、随同流动、婚嫁、投亲等流动人口纳入到社会保障，使其享有一定的社会福利水平就成为难点问题，值得进一步探讨。

三、我国流动人口社会保障管理问题成因分析 

造成流动人口社会保障管理出现以上问题的原因是多方面的，本文主要从以下五个方面进行分析：

（一）缺乏统一的社会保障管理机构和社会保障基金运营平台。全国没有建立统一的社会保障管理机构和社会保障基金运营平台，给流动人口的社会保障管理带来困境。城镇居民在我国大力发展社会保障事业的背景下，由省级统筹或者市县级统筹下就可以享受到基本的相应的社会保障。由此建立全国性的社会保障管理机构和基金运营平台对流动人口意义重大。

（二）数据信息流通不畅。没有建立起统筹的流动人口社会保障管理体系的一大原因是各地方的流动人口信息不能及时转接，导致一些人重复参保，一些人未能入保。养老保险关系异地转移、异地医疗保险费用结算难等问题都与缺乏全国统一的技术标准和标准化管理直接相关。“各吹各的号”导致不同地区经办机构管理服务比较性差，数据格式不同，成为全国统筹、城乡统筹的技术管理壁垒。

（三）各地社会保障模式不统一。由于各地区经济发展水平差异大，流动人口地区分布差异大，社会保障参与程度参差不齐，且各地社会保障模式不统一，难以统筹流动人口的社会保障管理体系。因各省社会保障管理没有统一标准和统筹接洽，跨省流动相较于省内流动社会保障管理难度更大，这种多层次的不平衡使得我国难以在短期内建立起流动人口的社会保障管理体系。

（四）覆盖城乡居民和流动人口的社會保障政策碎片化。流动人口社会保障政策覆盖率不高，多集中于试点推行地区，需要更高层次的统筹设计，顺应全国社会保障统一的趋势。现有的一些政策制度安排没有考虑到流动人口的特殊性，即其从业特点为风险大、不稳定性强。非正规就业的流动人口工资支付方式不适应社会保险缴费周期，再加上收入不稳定且总体水平较低，很多容易出现断保问题，而一旦断保，根据我国需连续续保的规定，许多权益就难以得到保障，这进一步造成了流动人口社会保障覆盖面较低。

（五）流动人口社会保障管理未能与户籍改革高度结合。长期以来，我国都以户籍制度作为社会保障制度、就业制度、土地制度等具有二元体制特征制度的依托。随着时间的推移，户籍制度固化了城乡二元体制和社会保障制度，造成社会保障资源分配不公平。随着户籍制度改革的不断深入，建立了全国城乡统一的户口登记制度。各地取消了农业户口与非农业户口，统一登记为居民户口。很多地区放宽户籍迁移政策，适当降低了落户门槛，推行吸引人才的优惠政策，但对学历未达要求的大部分流动人口来说，落户仍然不尽理想。且长期以来的各类体制管理都是基于二元体制的，比如最低生活保障制度只针对于本地居民，在教育、医疗、住房等公共服务也有别于其他城镇居民，为流动人口社会保障管理的统筹叠加了阻碍。

四、我国流动人口社会保障管理完善建议

加强流动人口的行政管理。首先要完善相关法律法规和政策，打破城乡、区域壁垒;要建立流动人口社会保障管理网络平台，利用云计算等互联网技术更加科学高效地进行信息和资源共享，打破技术壁垒。

加强流动人口的基金管理。要扩大融资渠道，各地方政府应结合实际，多方位地进行社会融资，鼓励商业保险的运营;要增强流动人口个人和相关企业的社会保障意识，降低基金管理难度;要建立流动人口社会保障专项基金。

加强流动人口的对象管理。要将农民工以及经商、婚嫁、投亲、随同流动群体都融入体制内，不仅要关注他们的社会保险参与情况，还要对社会救助、社会福利等方面加以涉及。本文依托互联网背景提出以下几点参考建议：

（一）依托大数据、云计算等互联网手段来建立流动人口社会保障管理平台，以保证各地区、城乡间的信息畅通和资源互通。利用互联网技术能够有效地促进流动人口的社会保障管理科学化、高效化、转移接续顺畅化。云计算是大数据时代的互联网技术基础。参保人数激增带来的越来越复杂、实时的社会保障数据需要云计算去储存处理、分析预测。与其他技术构建的信息系统比较，云计算构建出的三层架构最大的优势在信息平台层，通俗而言就是公共云与私有云的运用，私有云分置于社会保障部门内部，以国家级的云计算信息服务中心为母体，一般以内部人员访问运用为主，必要时也可以实现与公共云的资源互通。公共云就是社会保障部门外部云，直接与其他和社会保障密切相关的用户进行资源交换，社会保障数据公共云部分结构与内部的私有云相连，这样公共云也可以共享到私有云的资源，将来根据需要公共云部分可以随时转化为私有云，以此达到信息资源利用最大化，实现社会保障管理信息化的科学可持续发展，从而使得跨区域流动人口的社会保障信息实时流通成为可能，流动人口的社会保障关系能够达到“人走关系走”的目标。

（二）建立全国联网的流动人口社会保障管理网络平台，借鉴社会保障卡全国“一卡通”推行模式，统一服务入口，形成电话、短信、网站、手机、自助等多种服务渠道。推进流动人口社会保障管理能够完成线上身份认证，形成线下线上综合管理格局，提供统一的参保缴费和待遇查询服务，并设立社会救助和社会福利的相关业务入口，将社会救助和社会福利相关服务事项流程化。

（三）建立流动人口社会保障基金流通和运营网络平台。为解决流入地、流出地利益博弈导致的流动人口社会保障基金不能有效运营的问题，可以尝试在全国性的社会保障基金中设立流动人口社会保障专项基金，并建立流动人口社会保障基金流通和运营的网络平台，增加这部分基金的灵活性和可分配性，缓解流动人口社会保障基金运营问题。

（四）借助互联网和新媒体，获得社会对灵活就业、随同流动、投亲、婚嫁等群体社会保障诉求的关注，推动流动人口社会保障覆盖对象全面化。而如何借助互联网和新媒体是我们下一步的研究方向。

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