环境保护如何主动融入“多规合一”
——以常州市为例

李雯香 刘智强 巫炜宁 周 游

（1江苏常环环境科技有限公司 江苏常州 213022 2常州华诺环保科技有限公司 江苏常州 213022 3常州市环境科学研究院 江苏常州 213022）

1 “多规合一”的定义

2013年12月，习近平总书记提出要建立统一的空间规划体系，在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”[1]。2014年8月，国家发改委、国土资源部、环保部及住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，正式将生态环境保护规划纳入“多规合一”的范畴[2]。

多规合一，顾名思义就是多个规划融合归一，是各类规划在时间、空间、管理上的统筹，是化解空间规划冲突、平衡保护与发展矛盾，实现城市可持续、现代化管理的探索，更是转变政府职能、简政放权的一种手段。

2 环境保护融入“多规合一”的必要性

2.1 是生态文明体质改革的要求

党的十八大提出推进“五位一体”总体布局，强调要把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程[3]。环境保护规划融入“多规合一”，在城市总体构建中设定环境质量底线，划定节约资源和保护环境的空间格局，明确生态空间管控要求，改善原有无序开发带来的生态空间遭受蚕食、环境不断恶化等状况，正是在空间层面上落实“五位一体”的要求。

2.2 是城市转型发展的内在需求

经济的快速发展，人口的急剧增长以及城市的飞速扩张造成了城市建设用地的紧缩、城乡发展不协调、资源和环境逐步破坏，发展成本逐渐升高。城市发展急需秩序与平衡，“多规合一”正是在空间上谋划开发与保护的有序平衡，合理划定城镇空间，促进城市转型升级，实现资源集约利用、城市可持续发展的重要平台。因而，环境保护主动融入“多规合一”是城市转型发展的内在需求。

2.3 有利于提升环境规划的地位

环境规划较“多规合一”中其他规划起步较晚，我国最早的城市环境规划是上世纪80年代的济南市环境规划[4]，近年来，环境规划发展迅速，各级地方政府编制了“十三五”环保规划、生态文明建设规划、水源地保护规划等多种规划，然而这些规划主要停留在污染防治层面，与城市总体规划、国民经济和社会发展等规划实际上是主从的被动关系，决策地位和效力都相对较低。多规融合后有利于扭转这一不良局面，发挥环保规划对空间布局、产业发展的约束功能。

2.4 解决规划打架的不良局面

由于各部门行政职责、关注点，以及规划主体、规划期限、技术标准的不一致，多规在空间上存在相互“打架”现象[5]。并且生态管制涉及部门多，规划和管理都缺乏有效协调，致使空间资源得不到有效利用，生态用地难以实现有效保护。“多规合一”基于生态保护绘制无缝对接的一张蓝图，彻底解决各类规划在空间上的冲突，生态空间得以有效保护。

3 常州市环保与“多规合一”融合现状及问题

常州市市级层面组织编制了《基于“多规合一”的常州乡村地区空间发展规划》，区级层面，作为江苏省国土资源厅“多规合一”规划试点的新北区编制了《常州市新北区“多规合一”总体规划——面向新型城镇化和城乡一体化》，与环保规划的融合主要体现在融合了生态红线、环境功能区划和相关的环境考核指标。

3.1 常州市环境保护融合现状

3.1.1 划定并严守生态红线

“多规合一”首先是城市发展定位与环境功能定位的融合[6]。位于长江中下游的常州市是传统江南水乡、宜居宜业的城市，为了加强生态环境的保护，常州市早在2008年就开展了重要生态功能区的划定和保护工作，2013年印发的《江苏省生态红线区域保护规划》确定常州市内省级生态红线区域905.71km2，包含长江魏村饮用水源地保护区等13个类别33个生态红线区域。其中，一级管控区68.88km2，二级管控区836.83km2。一级管控区原则上按照禁止开发区来管控，二级管控区原则上按照限制开发区来管控，构建了“分级分类”环境空间管控体系，也被新一轮的总规、土规采纳。

图1 常州市生态红线区域分布图

3.1.2 划定环境功能区划

城市的用地性质规划及布局合理性主要受大气、噪声环境质量的限制，同时也会影响大气和噪声环境质量。大气方面，常州市早在1997年划定了环境空气质量功能区，包含一类区113 km2，三类区8 km2，其余区域为二类区；由于环境控制质量标准的调整，常州市于2017年底将一类区扩大到376km2，取消了三类区（详见图2）。噪声方面，常州市早在2009年印发了声环境功能区划，由于2014年新的划定指南出台，且随着行政区划的调整，常州市于2017年底对声环境功能区划进行了调整，将一类区即需要保持安静的区域的面积占比扩大到划定区域的19.1%。大气和噪声环境功能区划的划定，明确了分区环境质量管控的目标，便于环境保护的要求更好的融合到城市建设中。

图2 常州市现行空气质量功能区划分图

图3 常州市现行声环境功能区划分图

3.1.3 早期介入项目用地规划

项目用地规划层面，本着早期介入的原则，自2005年来，按照常州市规划局、发改委、环保局、国土局联合印发的《关于执行<常州市市区经营性用地控制性详细规划编制阶段环境影响预评价工作办法>的通知》要求，市环保局就控制性详细规划的环境影响出具环保意见。随着规划用地管理的改革，2013年市保护局编印了《关于加强我市生态红线与环境防护距离规划控制的会议纪要》，对控制性详细规划、出具规划条件、办理选址意见书等用地规划许可阶段均出具环保意见，将规划不合理、环境风险不可控的建设项目扼杀在“萌芽”阶段，为规划用地提供了环保支持，奠定了环境保护融入“多规合一”的基础。

3.2 存在问题

常州市在环境保护上的探索虽然开展的较早，但在融入“多规”的过程中仍存在以下问题。

3.2.1 “点状式参与”、碎片化融合

由于环境规划法定地位相对较弱、规划年限相对较短，规划内容主要以目标、任务、重点工程为主体，缺乏完善的空间表达方法和技术，造成了环境规划仅能以生态文明等理念原则性的融合，以生态红线、环境功能区划等“点状式”、“碎片化”的方式融入“多规合一”，环境保护在空间上的管控差异难以体现，系统性参与不足，对大气、水等环境要素的保护融合不够，难以解决“顶风”、“逆流”发展等布局问题。

3.2.2 空间落地不足，融合深度受限

“多规合一”实质上是空间管控的融合，然而受限于管理部门的职责分工，环境保护缺乏空间上、布局上管控抓手，环境空间管控未有系统、深入的研究，生态红线缺乏矢量数据，产业园区空间防护距离要求、重点企业卫生防护距离等环保空间管控“一张图”尚未形成，原有各项制度在空间上存在重叠，精细化管理水平不够，造成环境规划参与“多规合一”的广度、深度受到限制。

3.2.3 环境容量不明，空间格局不匹配

常州市尚未开展系统的环境承载力研究，区域环境容量不明确，资源利用上线不清楚，无法在空间层面对污染物排放总量、资源环境承载能力进行分区约束。由于历史的局限性，以往的生态红线区域划定、环境功能区划以及环境质量目标的设定与环境承载力、环境容量的联系并不紧密，城市规划以及产业发展规划也未考虑环境容量是否能支撑其协调发展，对城市发展在规模、结构、布局、方式等方面的控制性和引导性要求不明确，直接导致了城乡建设空间布局与生态安全空间格局不匹配。

4 其他城市先进经验

4.1 编制环境总体规划——扫除技术及效力障碍

环境总体规划坚持山水林田湖是一个生命共同体，以功能、空间、承载、质量为核心[7]建构了一套“环境功能定位——环境资源承载调控——环境空间管控——环境质量改善——环境风险分区管控”的技术方法和规划框架体系[6]。厦门市是以环境总规为切入点融入“多规合一”的典型代表，厦门市于2015年6月审议通过了《美丽厦门环境总体规划（2014-2030年）》，通过环境总规的编制，在系统考虑环境功能定位、环境承载力约束的基础上，划定了981km2的生态控制线、划定环境功能区划和环境风险红线，明确了包括自然生态保育区、生态功能维护区、农业环境安全保障区、宜居环境维护区的四类环境功能分区，形成了系统的城市环境空间管控体系，扫除了技术障碍，并将环保规划上升到城规、土规的高度，更利于环境保护更好的融入“多规合一”。

4.2 编制区域战略环评——解决布局、结构冲突

战略环评是指对战略性的政策、计划和规划进行系统的、综合的环境影响评价[8]。连云港市是全国首个地级市战略环评试点市，与2016年底通过了环保部组织的验收。连云港作为江苏沿海开发、东中西区域合作示范区、全国七大石化基地之一，经济发展与环境保护的矛盾突出，通过对各类发展战略的评价，按照“空间红线优化布局、环境质量底线调控结构、环境准入促进产业升级”的总体思路[9]，为城市空间布局、产业发展方式、城镇、港口发展规模等重大决策提供支撑，从战略决策源头协调空间格局，促进重点产业绿色升级和结构优化，减轻环境影响。

4.3 落实“三线一单”——强化空间单元管控

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》要求以“三线一单”为手段，强化空间、总量、准入管理[10]。“三线”是指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，“一单”是指环境准入负面清单。连云港、承德、鄂尔多斯和济南均为“三线一单”的试点城市，通过生态系统服务功能重要性评估，识别生态空间、划定生态保护红线；以环境质量目标为约束测算环境容量，在分析改善潜力的基础上设置环境质量底线，明确允许排放量；以保障生态安全为目的，确定水资源、土地资源、能源消耗的总量、强度和效率，控制环境资源开发强度；划定覆盖全域的环境管控单元，将空间管控措施落地，明确各单元禁止和限制的环境准入要求，引导城市建设和产业布局。

4.4 建立“多规合一”信息平台—加强协作优化管理

“多规合一”信息平台是满足“多规合一”管理的核心，是现实资源共享、多部门联动的管理平台，也是各项管控措施空间落地的数据平台。28个市县“多规合一”试点城市均开展了“多规合一”信息平台的建设。厦门市、宜昌市将生态环境的功能分区、各类保护区、重点污染源、重点风险源，工业园区等环境基础信息逐步集成到空间数据平台，形成了环境空间管控“一张图”，为城市布局、资源开发和项目建设提供参考，大大提高了行政审批效率。

5 对策和建议

针对常州市现存问题，借鉴其他城市先进经验，提出一下对策和建议。

5.1 编制常州市环境总体规划

借鉴厦门市成功经验，在常州市“十三五”生态环境保护规划以及正在开展的总规环评基础上，开展常州市环境总体规划编制工作，系统分析不同区域水、气、土、生态等要素的环境承载力，由被动规划变主动规划，充分整合衔接污染源、集中治理设施、监测预警、排污许可等基础和制度，提出城市发展建设在规模、结构、布局等方面的控制性和引导性要求，实现环境空间数据统一化、精细化，系统确立空间、承载、质量控制线管理体系，真正突出环境保护在城市建设中的约束性和基础性作用。

5.2 将生态红线扩展成“三线一单”

在省级生态红线区域的基础上，按照“三线一单”编制技术指南以及江苏省编制工作实施方案，将原有的生态红线区域扩展成“三线一单”，打破环境数据准确度低、空间信息缺失的制约，以生态红线为生态功能的保障基线，构建城市生态安全格局、维持生态系统稳定；以环境质量为底线，优化城市发展方向与结构；以资源利用为上线，约束城市发展规模和强度；以负面准入清单为落脚点，将管控措施落实到空间单元，实行精准化、差别化管控。

5.3 构建“多规合一”管理平台

结合城市总体规划编制工作，建设常州市“多规合一”管理平台，统一空间坐标体系和数据标准，制作常州市全域数字化现状图。做到“发展目标、用地指标、空间坐标”相一致，形成城乡统筹、全域覆盖、要素叠加的“一张蓝图”，实现发改、国土、环保、规划等部门业务管理信息系统的接入，发挥平台统筹功能，加强部门协作，在精简项目审批流程的同时，实现污染防治早期介入、源头控制。

结语

环境保护主动融入“多规合一”，有利于从根源上解决城市布局和发展的不合理。但融合不应是碎片化和选择性的融合，而应突出环境保护在城市建设中的约束性和基础性作用。本文在分析常州市融合现状和问题的基础上，借鉴了其他城市的先进经验，提出了对策和建议，为常州市“多规合一”工作指明方向。