新形势下食品生产许可工作的新变化及应对策略

□ 王 雷 六安市食品药品稽查支队

近年来，国务院大力推行简政放权，各地推进“互联网+政务服务”建设，简化行政审批办事流程，搭建政务服务平台，减少审批材料，压缩审批时限；取得了巨大的成果。新形势下的食品生产许可工作有新的亮点，新的变化，也存在亟待解决措施以适应新形势的问题。本文主要阐述了当前食品生产许可中的新变化，并提出了应对之策，以期促进相应工作更高效的开展。

背景介绍

改革开放以来，我国食品产业涌现出一批技术较突出、管理较规范的食品企业，带动了国内食品行业的发展。高速的发展不能完全掩盖起步迟的先天不足，而我国食品安全方面的监管水平也随着食品工业的成长在辗转前进。作为食品安全的工业化生产中的第一道保护屏障，食品生产许可历来受到政府监管部门和食品生产企业的重视。《食品安全法》第三十五条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务的，应当依法取得许可。由此，食品生产过程的许可事项有了法律依据，而监督部门也据此对食品生产进行了审批。

新形势下食品生产许可发生的相关变化

根据《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2018〕6号）的精神，设立国家市场监督管理总局。该文件的出台，也标志着新一轮的政府机关改革的开始。目前全国各省、各地市基本已建立起市场监督管理局，承担着原食品药品监督部门的相关职责，食品生产许可权限也随着机构的改革归入市场监管局。

近年来我国大力推行简政放权，为了方便企业及群众办事，开通了各项行政许可事项网上办理的渠道。另外，国家层面推行的“放管服”改革已经开展多年，也取得了不少实效，以往各职能部门重审批、轻监管的问题得到改善。就行政审批角度来说，精简申报材料，降低申报门槛限制；部分地区或部门建立了容错机制，提高了申报效率，缩短了审批时限。强化发证过程与证后监管的有效衔接，“双随机、一公开”监管逐渐常态化运行。各地积极落实中央决策决议，也在积极推行简政便民。就安徽省来说，2018年度政务服务事项数量2 455项，可全程在线办理的政务服务事项有562项。其中，笔者所在地区将食品生产许可证核发的网上办理深度定为三级，即可网上办理，但需要核验原件的办件类型；承诺办结时限也压缩为原来法定时限的2/3。

食品生产许可中存在的问题

从行政审批角度来讲，食品生产许可工作中仍然存在不少问题，影响了这项工作向标准化、专业化、便民化转变的进程，具体有以下几方面的原因。

许可申请的实际受理方式单一

虽然目前安徽省已经开通了食品生产许可核发的网上申请渠道，申请人可以随时随地通过政务服务网提交许可申请。但是大部分生产企业或团体仍习惯于从线下提交申请材料，未能真正使政府部门布局的“互联网+”政务服务系统发挥作用。

审查工作缺乏有效保障

据笔者了解，目前国内大多数的地市级监管部门暂无专门的审查机构，缺乏贯彻落实的统一领导。食品生产审查员目前无专职人员，多数审查员均为兼职，参加现场审查须得到其所在单位的配合和允许。另外，部分食品类别的许可证申请提交时间呈集中态势，比如一般在四、五月份，茶叶的申请数量显著增加，九、十月份粮食加工品的申请数量集中增加；这类情况也使现场审查的时效性难以得到有效保障，进而拉长了审批时间。

事权下放过程存在脱节风险

随着政府简政放权的进一步扩大，某些原来由省级食药监部门保留的审批权限下放至市级，比如食品添加剂、乳制品等的审批权。从长期来看，审批权限的下放可以有效降低企业办证时产生的行政性消耗，从而节约企业成本。但是从阶段性表现来看，由于事权下放，中间的衔接环节并不完善，比如原获证企业信息的交接、现场审查员的培训及继续教育等，暂时还没有做到下放和配套措施相一致，不利于下级审批部门的承接事宜。

食品生产的审查细则更新滞后

在审批过程中，权重最大的就是现场审查时审查组对标准和现场情况的把控，但是目前大部分食品类别的审查细则仍沿用原质监部门指定的审查细则，随着食品工业技术的进步，已出现不大适用的情况，不利于现场审查时的统一化、标准化建设。

工作重复性明显

审批过程所用的系统、软件等功能交错，数据的汇总、上报等重复性工作较多。一方面不利于许可信息的及时公示，影响企业正常的经营活动；一方面浪费了行政资源。

食品生产许可制度发展建议

应当建立统一的受理、许可、公示系统。

立足全省甚至全国，根据涉及的事项建立统一的标准和要求，从而做到实时高效。比如，建立食品生产许可系统，按照许可流程集成预审、受理、现场审查、审核、审批、公示和查询等功能，并接入各地的政务服务网，便于企业网上提交；同时加强对外宣传和引导，根据报名情况不定期组织企业人员进行系统使用方面的培训，以提高系统的使用率，切实提高办理实效。

设立专职的食品审查机构

落实“审、批、查”分离政策，建立专职的食品审查机构，负责食品方面的审查工作。对申请材料的环节时限进行控制，制定现场审查工作的合理机制，以有效压缩审批时间。另一方面，应当结合近年来比较突出的食品安全问题和食品工业发展的最新成果，制定对应食品类别的审查细则。从总局层面建立标准化要求，便于审查工作的正常开展。比如《饮料产品生产许可证审查细则（2017版）》的出台，给饮料建立了新的审查体系和最新要求，有力推动了饮料产品审查工作的开展。

做好下放与承接的衔接工作

衔接工作目前主要存在于省市两级市场监管部门的事权划分上，比如在事权下放之初，省级部门可在前期按照培训计划组织各地的审批及审查人员进行业务培训，使一线工作人员在专业知识上不断层。即使由于政府预算或培训计划问题未能如期举办培训，也应尽快补办，以确保在下放期间不影响食品生产许可的工作正常运行。

强化企业的主体地位

作为食品生产行为的主体，生产企业应当建立规范的管理制度与经营理念。比如部分企业提交的食品生产许可申请书内容与生产场所的实际情况存在不相符的地方，主要是从业人员的专业性不强、规则意识淡薄，只想尽快获证。另有少数企业的检验员的检验能力不足，甚至检验室的设备不齐或未经过相关机构检定，影响产品的出厂检验，可能导致产品质量问题不能及时发现。更有极少数企业法律意识不强，在生产过程中擅自改变许可条件，违反了《食品生产许可管理办法》第三十二条的相关规定。以上的一些举例只是部分生产企业由于主客观原因出现的行为，所以企业应当切实加强自身建设，端正经营态度，落实食品安全相关制度；同时要加强行业协会的作用，落实企业的市场主体责任，增强行业自律，防止企业出现本应避免的违法违规行为。

食品生产活动作为整个食品工业及经营行为的源头，其活动风险较大。一旦发生产品质量问题就会产生较大影响，所以也应当是政府的重点监管对象。在当前政府推行“放管服”改革的新形势下，企业应当加强自律，监管部门认真履行职责，社会加强监督，推动我国食品工业的健康高效发展，构建让人民满意的食品安全社会。