业务与空间检测并联协同的控规报审报批系统构建
——以南京市为例

窦 炜，黄志洲 ，崔 蓓

(1.南京市城市规划编制研究中心，江苏 南京 210008; 2.北京国测信息科技有限责任公司，北京 100000)

为更好地服务城市建设，提高规划管理效能，当前各城市的规划行政管理部门正开展或已经完成机构改革、事权下放等工作。以南京市为例，规划管理工作在事权下放后，转变为市局、直属分局、派出机构、受委托单位的复杂组织架构模式，这为控规编制的统一管理提出了更高的要求。作为控规编制管理工作中重要一环的报审报批工作由于其工作本身的复杂性而在此背景下面临更大的挑战。采用信息化手段是解决统一管理问题的重要方法，国内很多城市建立了控规管理信息系统，依据该系统实现控规的过程管理、成果管理、编制单位管理、行业管理等，但已建成的系统在控规过程管理过程中主要以进度填报、信息登记为主，未解决事权下放背景下控规报审报批工作的业务协同，控规报审报批中涉及的业务、成果质检等仍是相互独立地进行，未实现有效的整合。在成果质检方面实现了基于数据本身的质检，如属性完备性检查、图形拓扑检查等，但对于技术审查,如公建配套指标是否合适、是否符合上位规划的要求等仍多采用规划师人工审查的方式，缺乏有效的信息化辅助手段。

1 关键技术

1.1 基于服务的图形质检工作流

传统上的图形质检、建库、更新等GIS数据相关工具都是在C/S框架下完成的，而目前主流的业务系统一般是B/S模式，从而造成了业务和GIS数据工具相割裂的情况。实际工作中GIS数据工具往往是业务系统的一个子功能或子模块，两者之间存在紧密的联系，以本文的控规报审报批为例，其是业务流程中的一个环节，需要和业务表单、流程深度整合。如GIS质检工具是质检流程中需要调用的功能，而质检的结果要能直接返回到业务表单中；质检通过后要能与业务系统联动启动建库，并根据建库的结果自动更新业务系统相关状态。割裂的模式带来了GIS质检工具与业务系统脱节、信息共享不畅的问题。另外C/S模式的GIS工具本身也存在部署复杂等问题，甚至由于不同的GIS工具对环境要求不同而造成冲突，无法在同一台客户端部署的情况。

为了解决这些问题，使系统统一运行在一个系统中，采用SOA架构，基于服务模式将整个图形质检软件封装在B/S框架下，并且采用与业务系统同样的表单引擎，由业务系统的工作流进行流程驱动，从而实现了图形质检、建库更新、业务的无缝集成，控规报审报批相关功能都统一运行在一个软件内。

1.2 基于服务的GIS数据工具

采用服务模式将GIS质检、ETL、建库更新等功能分别部署在各自的中心服务器上，提供基础的原子性功能服务。各业务系统建设时，可根据需要对原子性的服务进行编排、整合形成新的功能服务。不同服务器上的功能服务以标准模式在服务中心登记注册。客户端可以通过该中心发现服务，并通过远程调用服务实现相应的功能。

通过该模式解决了GIS数据工具环境相对复杂的问题，将异构GIS系统统一到服务下，实现了异构系统之间的整合与协同，包括GIS数据工具之间的协同，以及GIS数据工具与业务系统的协同，也更有利于功能的复用，同时解决了客户端部署复杂的问题。

1.3 GIS质检与业务流程协同

控规报审报批是控规过程管理中的一环，而其内部又存在报审报批业务流程、图件完备性质检流程、图形质检流程等多个流程。本文以业务流程为主流程，其他流程为子流程，通过主流程驱动子流程，子流程通过服务和主流程进行信息交互。

图1所示为报审报批业务主流程，首先由责任部门申请报审，经责任部门负责人审查通过后，由归口部门交由规划编制研究中心(以下简称“中心”)进行核检。该核检包括图件完备性质检和图形质检两部分，考虑到质检可能存在多轮的情况，本文将质检作为子流程进行设计。当触发子流程时，主流程暂时挂起，等待子流程执行，根据实际业务需求，完整性不通过时，子流程结束，同时通过服务通知主流程进行相应退回操作。完整性通过后主流程继续执行，直至完成。各环节职责描述见表1。

图1 报审报批流程

表1 各环节职责描述

核检子流程如图2所示，包括完整性检查和图形检查两个步骤，图形检查如不通过将退回责任部门重新上传成果，再进行新一轮的质检，如此反复，该检查可以进行多轮。核检各环节职责描述见表2。

表2 检核各环节职责描述

图2 核检流程

1.4 基于空间检测的控规公建配套合理性审查

公建配套是否合理是控规技术审查的一个重要环节。本文以教育布局为例，研究采用GIS空间检测的方法发现指定区域内规划学校是否满足规划人口的需求，以量化的数据展现对比分析的结果。分析过程如下：通过控规GIS数据人口的动态测算，并动态测算任意选定区域的入学适龄人口数量；以教育布局点为中心进行逐级动态GIS服务区分析，同时考虑教育布局的学区分布情况，直至服务区内的适龄人口和教育规划人口一致；通过这些缓冲区，发现未覆盖的盲区即为配套不足的地方。

任一范围内人口的计算方法如下：

现状人口：选取需统计地块，根据所选范围调取地形图的房屋数据，判断并选取“房屋”(要素代码为“2100000”)参与计算，在“房屋”中选取建筑用途为“住宅”(用途代码“11,12,13”)的房屋参与计算。计算住宅总建筑面积：住宅总建筑面积=∑(住宅房屋单层面积*层数)，设置相关参数，系统默认每户110 m2，每户2.9人，住宅混合用地折减系数0.7。计算现状人口数，其中非Rb(商住混合类)：建筑面积/110*2.9，Rb类：建筑面积/110*2.9*0.7。

规划人口：判断所选地块规划用地性质为“R”类(“Rc”基层社区中心类除外)的参与计算。计算规划建筑总面积：调取地块规划容积率，规划建筑总面积=∑(地块面积*容积率)，如规划容积率为0(控规未赋值)，则程序自动采用现状建筑量的值。设置相关参数，系统默认每户110 m2，每户2.9人，住宅混合用地折减系数0.7。计算规划人口数，非Rb(商住混合)类：规划建筑总面积/110*2.9，Rb类：规划建筑总面积/110*2.9*0.7。

1.5 控规和总规的一致性审查

快速城市化背景下，总规指导性不强，控规调整频繁，城市规划与建设实际相背离，城市规划管理出现无序混乱的状况。从城市规划编制、实施到批后监督管理，引发的社会矛盾、利益博弈和寻租腐败等问题的根本均源自于对土地空间的争夺。因此确保控规符合总规的要求是控规报审报批技术审查中的重要内容之一。

本文采取理论研究和实证分析相结合的方法，在梳理总规与控规用地规划特征及相互之间空间关联关系的基础上，筛选总规与控规用地衔接指标，确定各项指标在总规中的强制性要求及刚性程度要求，在此基础上将指标衔接类型分为相同性衔接、相似性衔接和相容性衔接3类；根据用地衔接指标，采用层次分析法与专家咨询法构建总规与控规用地衔接评价指标体系，确定指标权重，根据用地衔接类型，应用ArcGIS空间分析功能进行相同性评价、相似性评价和相容性评价，从而获取相应的指标值。

在后台实现总规控规衔接度模型的核心算法，在GIS前端实现用户交互及衔接结果表现。要求评价的权重及结果可以手工进行调整，并能马上重新计算刷新。最后以图文报表的形式输出，总体流程如图3所示。

图3 控规与总规一致性检查流程

2 控规报审报批系统建设——以南京市为例

2.1 网络结构

南京市控规报审报批系统是南京市规划编制管理信息系统的一部分，通过该系统建设实现全市控规报审报批工作从申请到质检到报批的统一管理。网络结构如图4所示，规划分局(包括直属分局、派出分局、委托单位)通过VPN网络与市局中心结点进行连接。

2.2 系统总体结构

系统采用采用B/S架构，整合业务功能及空间检测功能，当流程流转到中心质检人员时，中心质检人员可在系统中选择相应的图件启动图形质检。图形质检通过服务调用AutoCAD质检软件，并通过业务系统进行整合，用户无需直接启动AutoCAD，只需要在业务系统中点击质检按钮，系统会自动完成质检并将质检日志及结果反馈到业务系统。业务人员可依据此报告进行相关业务审查。

2.3 服务区分析功能

进入图形端后点击服务区分析，系统加载相应功能的数据文件，初始化控件的相关组件。选择下拉框“对比分析”，设定分析的区域范围，系统调用服务获取对比分析的结果，以表格的形式加载显示；选择下拉框“覆盖范围分析”，设定分析范围，系统调用服务获取覆盖范围分析的结果，以图形列表的形式表现出来，用户点击分析结果中的小类别，可以进一步详细查看该类别的配套设施覆盖范围情况，如图5、图6所示。

图4 网络结构

图5 教育布局服务区分析对比分析结果

图6 教育布局点服务覆盖范围分析结果

2.4 控规总规一致性分析功能

进入图形端后，点击“总规控规衔接评价”，系统加载相应功能的数据文件，并根据配置文件初始化默认配置参数。根据空间范围选择控件设定的范围参数，结合各项衔接评价所需的权重配比，将数据发送到后台服务进行处理分析；系统接收到分析结果后，初始化各项结果展示界面，展现评价分析的结果。点击“查看图形”，根据返回参数中的XML标识符，加载相应的分析地块结果图形，加载图例；点击“查看报告”，根据分析结果，经过计算，将评价分析的结果以简明的描述性文字语言显示出来；点击“导出报表”， 将本次分析的结果导出为Word格式的文档。如图7所示。

图7 总控规一致性分析结果

3 结 语

本文提出了一种业务与空间检测并联协同的控规报审报批系统建设方法。通过该系统的建设，加强了分局、受委托单位、扎口处室、编研中心各管理工作主体之间协同配合，建立了控规报审报批管理工作科学化、规范化、标准化、制度化、高效管控体系，提升了控规整体过程管理水平。通过空间检测及GIS空间分析，实现了控规技术审查的量化。但规范化的同时也对使用人员提出了更高的要求，如何在规范化与便捷性之间达到更好的平衡是下一步工作中优化与完善的目标。